Ústavní soud svým nálezem č. 116/2008 Sb., kterým zrušil některá ustanovení zákoníku práce, poměrně výrazně zasáhl do koncepce celého pracovního práva. Při svém rozhodování vycházel z návrhu skupiny poslanců a skupiny senátorů (dále jen "navrhovatelé"), kteří navrhovali zrušit celkem 31 ustanovení zákoníku práce. Návrh konstatoval, že úkolem nového zákoníku práce bylo odstranit neoprávněně přežívající kogentnost pracovněprávních předpisů a neoprávněné znormování všech oblastí pracovněprávních vztahů, jakož i objektivně neodůvodnitelné zvýhodňování zaměstnanců a odborových organizací vůči zaměstnavateli spojené s neodpovídajícími výraznými zásahy do Ústavou garantovaných práv a svobod. Nový zákoník práce však v řadě ustanovení uvedeným požadavkům neodpovídá a je v naprostém rozporu s principy právního státu.
Návrh byl koncipován v podstatě podle představ podnikatelů a značně liberalisticky. Ústavní soud si vyžádal stanovisko Českomoravské konfederace odborových svazů, která návrh striktně odmítla. V uvedených stanoviscích navrhovatelů i ČMKOS se v plné síle projevily okolnosti, za nichž byl zákoník práce přijat. Ústavní soud nejprve odmítl pozici arbitra politických sporů o to, zda ČR má mít liberální či více sociální zákoník práce. Pak nálezem zrušil cca 17 ustanovení zákoníku práce, některá další prohlásil za obsoletní a v některých bodech návrh zamítl, někdy i s nepříliš přesvědčivým odůvodněním.
Na tomto místě se nechci zabývat podrobně celým nálezem. Soustředím se jen na ta zrušená ustanovení, která vyvolávají i úvahy o obecnějších a dlouhodobějších problémech českého pracovního práva.1
Ústavní soud především opustil princip delegace a přiklonil se k principu subsidiarity občanského zákoníku tím, že zrušil ust. § 4 zákoníku práce. Tím narušil rodící se nový vztah pracovního a občanského práva. Zrušené ustanovení znělo: "občanský zákoník se na pracovněprávní vztahy podle tohoto zákona použije jen tehdy, jestliže to tento zákon výslovně stanoví". V návaznosti na to pak některá ustanovení zákoníku práce odkazovala na příslušná ustanovení občanského zákoníku.
V nálezu se uvádí, že "obecná teorie práva sice rozlišuje dvě základní možnosti, jimiž lze řešit vztah mezi dvěma právními předpisy stejné právní síly - princip subsidiarity a princip delegace. Ústavní soud však neshledal princip delegace, jak byl zakotven v § 4 zákoníku práce ve vztahu k občanskému zákoníku, za souladný s principy právního státu. Zásadně platí, že občanské právo je obecným soukromým právem (jinak řečeno: občanský zákoník je obecným soukromoprávním předpisem) subsidiárně platným vůči ostatním soukromoprávním odvětvím (ostatním soukromoprávním předpisům). Předpisy upravující tato odvětví (tyto ostatní soukromoprávní předpisy) mají zásadně přednost, avšak neupravují-li určitou otázku, nastupuje obecná občanskoprávní úprava. To také odpovídá i historickému vývoji soukromého práva, které bylo původně nediferencované; až postupně se od něj začalo oddělovat právo obchodní, pracovní a rodinné. Jedním z důvodů této diferenciace byla pociťovaná nutnost odchylné úpravy míry autonomie vůle a ochrany jedné strany oproti obecné civilněprávní úpravě. Metoda delegace použitá v § 4 zákoníku práce subsidiární uplatnění občanského zákoníku v pracovněprávních vztazích podstatně omezila, čímž do jisté míry zpřetrhala základní funkční vazby k obecnému soukromému právu, a současně vnesla do pracovněprávních vztahů značnou míru nejistoty. Ústavní soud má za to, že nejrůznější odkazy v ustanoveních zákoníku práce nemohou pokrýt všechny nezbytné situace, které se mohou v pracovněprávních vztazích vyskytnout; pokud by zákoník práce neobsahoval výslovný odkaz na občanský zákoník, resp. pokud by byl tento odkaz neúplný, nemohl by být občanský zákoník (v důsledku zvolené metody delegace) jako obecný předpis použit. Uvedená nejistota v pracovněprávních vztazích neodpovídá principu předvídatelnosti důsledků právního předpisu, a není tedy v souladu s principy právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy, kterými musí být posuzován obsah každého normativního právního aktu".
Po zrušení § 4 ovšem zůstala v zákoníku práce řada ustanovení odkazujících na konkrétní ustanovení občanského zákoníku, tedy ustanovení opírajících se o delegační princip. Pokud nebyla navržena ke zrušení, Ústavní soud šalamounsky rozhodl, že "se nepovažoval za kompetentní, aby je nad rámec návrhu identifikoval a rušil. Pokud zákonodárce sám taková ustanovení ze zákoníku práce nevyloučí, lze je považovat v důsledku obecného principu subsidiarity občanského zákoníku za nadbytečná"2.
Uvedený názor je sporný hned v několika bodech. Především zaměňuje vztah právních odvětví a vztah právních předpisů (respekt. kodexů). V rámci právního odvětví mohou existovat jeho součásti, které se mohou jevit jako samostatnější, mohou být dokonce upravovány zvláštním předpisem (v rámci občanského práva je to např. právo rodinné, právo autorské apod.). Zde se základní předpis právního odvětví aplikuje, pokud zvláštní předpis neobsahuje úpravu specifickou. Jedná-li se však o dvě samostatná právní odvětví, musí být vztah mezi jejich základními právními předpisy výslovně vyjádřen. Obecná teorie práva tu hovoří o vztahu subsidiarity a vztahu delegace mezi právními předpisy různých odvětví práva. Není-li vztah mezi předpisy takto vyjádřen, nelze předpis jednoho právního odvětví na druhé právní odvětví aplikovat.
Příkladem teoreticky čistého přístupu je vztah občanského zákoníku a obchodního zákoníku. Obchodní zákoník v § 1 odst. 2 stanoví, že "nelze-li některé otázky řešit podle ustanovení obchodního zákoníku, řeší se podle předpisů práva občanského".
Protože podobné ustanovení zákoník práce neobsahuje, je použití principu subsidiarity velmi sporné.
Není jasné z čeho Ústavní soud vyvodil, že občanské právo je obecným soukromým právem a v tomto smyslu se vztahuje i na pracovní právo. Je obecně známo, že pracovní právo vzniklo jako reakce na skutečnost, že občanské právo nebylo sto dostatečně regulovat vztahy námezdní práce a celý vývoj pracovního práva směřoval k oddělení od občanského práva.
Aplikace některých ustanovení občanského zákoníku je problematická. Určité řešení se nabízí pomocí základních zásad3 - občanský zákoník by se podpůrně aplikoval na pracovně právní vztahy, a to v těch případech, které zákoník práce výslovně neřeší, ledaže by to odporovalo zásadám pracovního práva - v sobě skrývá úskalí v podobě formulování základních zásad.
Za základní zásady právního odvětví se považují velmi obecné právní myšlenky, které vyjadřují poslání, cíle a úkoly právního odvětví. Aby se však jednalo o zásady určitého právního odvětví, musí to být právní myšlenky, musí tedy být zaměřeny na právní úpravu problematiky, která je předmětem příslušného právního odvětví, tyto právní myšlenky se musí projevovat v normách právního odvětví; jinak řečeno - každá základní zásada musí být provedena v konkrétním právním předpise, nebo v několika předpisech současně. Nemusí být vyslovena expressis verbis, ale musí být vyvoditelná z obsahu právního předpisu, základní zásady zpravidla nejsou právními normami, mají povahu nejobecnějších právních pravidel, poznávaných především doktrínou4. Pokud jsou v některých výjimečných případech základní zásady vyjádřeny přímo v právních normách, jsou to normy, které se vyznačují vysokým stupněm obecnosti, jsou však právně závazné a přímo aplikovatelné. Jejich smysl spočívá v tom, že jsou závaznými interpretačními pravidly, podle nichž musí být realizovány a aplikovány všechny ostatní normy daného odvětví. Tyto základní zásady formuluje zákonodárce zpravidla v kogentních normách, obvykle umístěných v úvodních článcích právních předpisů (zejména kodexů), nebo v jejich obecných ustanoveních5. Rovněž legislativní změny by měly být uskutečňovány v duchu těchto základních zásad.
Je ovšem třeba říci, že kdykoliv se zákonodárce pokusil tyto zásady definovat přímo v právním předpise, uvedl většinou ideologické postuláty nebo obecně formulovaná práva a povinnosti.
Formulace základních zásad je neobyčejně složitá. Zásady totiž nemohou jen odrážet momentální stav právních textů, ale především filosofické principy právního odvětví a měl by se v nich odrážet i zamýšlený další vývoj.
Velká část návrhu byla zaměřena na ustanovení zákoníku práce upravující postavení odborové organizace. Z nálezu Ústavního soudu zřetelně vyplývá, že v současném pracovním právu stále naprosto není ujasněna koncepce a postavení kolektivního pracovního práva. Právní úprava kolektivního pracovního práva je v podstatě chaos, který nahodile upravuje jednotlivé pravomoci odborové organizace v pracovněprávních vztazích.
Kolektivní pracovní právo nemá definovány žádné principy, systém a předmět, definuje se prostřednictvím subjektů (především jako vztah mezi odbory a zaměstnavateli), což je vytvořením rad zaměstnanců a zástupců pro BOZP relativizováno.
Určité hospodářské a sociální zájmy zaměstnanců reprezentují a hájí i tyto orgány, byť jim zákoník práce přiznává jen částečnou právní subjektivitu (mají způsobilost k právům, nikoliv však k právním úkonům či způsobilost deliktní).
Při aplikaci se často vychází ze zvyklostí, které ale vznikaly za úplně jiných ekonomických a politických podmínek.
Znovu podle mého názoru vynikla potřeba zákonné definice základních pojmů kolektivního pracovního práva, o které se mluví již řadu let.
Kolektivní pracovní právo zahrnuje značně širší okruh právních vztahů, než jen vztahy kolektivní smlouvy - zahrnuje právní postavení a vzájemné vztahy všech subjektů kolektivního pracovního práva, nejen subjektů kolektivní smlouvy. Návrh i posuzovaný nález spíše svědčí tomu, že je chápe výlučně jako právo kolektivní smlouvy. Ústavní soud např. ve vztahu ke zrušovaným ustanovením uvedl, že "dochází k založení nerovného postavení ve smluvních vztazích v rámci kolektivního vyjednávání ... (je narušena - M.G.) vyváženost vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli i rovnost stran kolektivní smlouvy".
Ústavní soud v podstatě aplikoval občanskoprávní principy fungování občanskoprávní smlouvy na pracovněprávní vztahy. Nález zaměňuje kolektivní vyjednávání a uzavírání kolektivní smlouvy, mlčky vychází z toho, že výsledkem kolektivního vyjednávání může být jen kolektivní smlouva a zcela pomíjí pojem sociální dialog.
Pracovnímu právu schází také definice odborové organizace jako subjektu pracovněprávních vztahů. Postavení odborové organizace je v současnosti dáno:
Žádný z těchto předpisů ale neurčuje charakteristické znaky odborové organizace, takže se při posuzování toho, zda se jedná o odborovou organizaci musí vycházet z toho, že každý spolek, který se prohlásí za odborovou organizaci a nechá jako takový zaevidovat na Ministerstvu vnitra, je z právního hlediska odborovou organizací ==> jediným poznávacím znakem odborové organizace je tedy její evidence na Ministerstvu vnitra. Ministerstvo (stát) přitom není oprávněno nic, co se týká odborové organizace posuzovat. Pouze mechanicky organizaci zapíše do příslušného seznamu.
Odbory mají v pracovněprávních vztazích dvojí postavení, jak to odpovídá tomu, zda jsou příslušné vztahy upraveny kolektivní smlouvou nebo ne:
Odbory jsou přitom sociálním reprezentantem všech zaměstnanců. Z nálezu vyplývá, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, má právo vyloučit působení odborové organizace ve svých individuálních pracovněprávních vztazích. To při nedostatečné právní úpravě může způsobovat problémy.
Podle judikatury nejsou povinnosti zaměstnavatele vůči odborové organizaci, která u něj působí, podmíněny předchozím formálním oznámením adresovaným zaměstnavateli o tom, že u něho působí (začala působit) základní odborová organizace. Je to sice málo pravděpodobné, ale přesto se může stát, že u zaměstnavatele bude působit odborová organizace, aniž to zaměstnavatel určitou dobu bude vědět.
Určité problémy může způsobit i to, že u zaměstnavatele působí odborová organizace, jestliže u něj je zaměstnán alespoň jeden člen odborové organizace, což je absurdní.
Původní koncepce zákoníku práce vylučovala, aby vedle sebe u zaměstnavatele působilo více druhů subjektů kolektivního pracovního práva - působila-li u něj odborová organizace, nemohla působit rada zaměstnanců ani zástupce pro BOZP.
Nález ÚS "narovnal" vztah mezi odborovou organizací a ostatními subjekty kolektivního pracovního práva tak, že mohou existovat vedle sebe. Protože ale zákoník práce ve své koncepci s něčím takovým nepočítal, může se stát, že v oblasti práva na informace budou vedle sebe působit jak odborové organizace tak rada zaměstnanců. Zaměstnavatel tak bude mít povinnost informovat o tomtéž oba (nebo i více) orgány.
Tyto orgány pak mají povinnost vhodným způsobem přenést informace k ostatním zaměstnancům. Zřejmě to nezpůsobí v praxi větší problémy, ale jak by působilo na zaměstnance, kdyby mu tytéž informace poskytovala jak odborová organizace, tak rada zaměstnanců, je otázka6.
Určitý problém způsobuje i skutečnost, že jak rada zaměstnanců, tak zástupce pro BOZP mají nadále omezenou právní subjektivitu - mají práva a povinnosti, nemají však způsobilost k právním úkonům ani způsobilost deliktní.
Ústavní soud zrušil ust. § 321 odst. 2, 3 a 4 a § 322 zákoníku práce. Tato ustanovení dávala odborové organizaci právo vykonávat u zaměstnavatele kontrolu nad dodržováním všech pracovně právních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Zaměstnavatel byl povinen tuto kontrolu umožnit. Zároveň byly odborové organizace oprávněny požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění zjištěných závad.
Argumentace Ústavního soudu, že zákonodárce "narušil rovnost a vytvořil situaci, kdy odborová organizace autoritativně kontroluje, jak plní druhý kontrahent ujednání kolektivní smlouvy", což ve svém důsledku znamená porušení principu rovnosti i zásah do vlastnického práva, se mi však zdá nepřípadná. Ústavní soud tu opět vychází z nevyřčené teze, že kolektivní právo je výhradně právem kolektivní smlouvy.
Stát dotčenými ustanoveními dával odborové organizaci právo, které jinak přísluší toliko jemu - kontrolovat dodržování právních norem. Pro právní normy je typické, že jejich dodržování kontroluje a zabezpečuje stát svými speciálními orgány. Stát sice může pověřit kontrolou dodržování právních norem i nestátní subjekt. Tento subjekt ale vykonává jménem státu a pokud je mu svěřena i pravomoc vyvozovat ze zjištěných nedostatků závěry a ukládat sankce, děje se tak jménem státu a příslušný orgán autoritativně rozhoduje jako orgán veřejné moci. Jeho rozhodnutí je vynutitelné státní mocí a proti rozhodnutí o sankci je zásadně přípustný opravný prostředek.
Zrušená ustanovení však zůstala na půl cesty. Stát v nich přenášel na odborové organizace část svých úkolů (dbát na dodržování právních předpisů). Odborovým orgánům byla svěřena pravomoc dávat zaměstnavateli závazné pokyny k odstraňování zjištěných (i domnělých) porušení pracovněprávních předpisů. Odborový orgán však nemohl vyvozovat ze zjištěných nedostatků žádné sankce. Tato možnost zůstala v pravomoci organizačních složek státu - Státní inspekce práce a úřadů práce.
Přenášení úkolů státu na nestátní odborové organizace je velmi sporné a navíc k přenesení výkonu státní správy na odborové organizace v tomto případě není, jak uvedl Ústavní soud, žádný rozumný důvod. Zrušená ustanovení § 321 a § 322 zákoníku práce se jevila jako pozůstatek představ o postupném přechodu úkolů státu na společenské organizace, jak se objevovaly v minulé době.
Zvláštní pozornost věnoval Ústavní soud otázce vnitřního předpisu. Původní koncepce zákoníku práce byla taková, že vnitřní předpis mohl zaměstnavatel vydat jen tehdy, jestliže u něj nepůsobila odborová organizace nebo jestliže k tomu byl zmocněn kolektivní smlouvou. V této koncepci vnitřní předpis byl vlastně alternativou kolektivní smlouvy.
Z v doktríně existujících koncepcí vnitřního předpisu se Ústavní soud přiklonil k tomu, že se jedná o jednostranný dokument - hromadný pokyn - vydaný zaměstnavatelem, tedy akt řízení, projev ius disponendi.
Tento projev realizace vlastnického práva však byl původním zněním zákoníku práce podmíněn buď neexistencí jiného subjektu nebo dohodou mezi odbory a zaměstnavatelem. To odporuje všeobecně přijatému obsahu vlastnického práva vlastnit majetek a disponovat s ním. Ústavní soud proto toto podmínění zrušil.
V této souvislosti se opět vynořila otázka, zda má vůbec vnitřní předpis své opodstatnění, zda možnost regulovat povinnosti zaměstnance jednostranným opatřením není porušením smluvního principu. Pracovní smlouvu a smluvní princip v pracovním právu však není možné zaměnit se smlouvou a způsobem realizace smluvního principu v občanském právu. Pracovní smlouva je smlouva, avšak jejím předmětem je zvláštní zboží - pracovní síla, jejímž nositelem je člověk. Není možné na ni aplikovat beze všeho pravidla platná pro občanskoprávní smlouvu. Právo vydávat vnitřní předpis nelze zaměstnavateli projev vlastnického práva jde o projev jeho nařizovacího práva.
Při konfliktu pracovní smlouvy a vnitřního předpisu má přednost pracovní smlouva, protože pokyny zaměstnavatele musí být v souladu s pracovní smlouvou.
Konflikt vnitřního předpisu a kolektivní smlouvy dnes není zákonem přímo řešen. Zřejmě však platí, že vnitřní předpis nesmí odporovat kolektivní smlouvě, obdobně jako u pracovní smlouvy, zaměstnavatel se smlouvou odchyluje od svého pokynu a když vydává nový předpis (pokyn), ten musí být v souladu se smlouvou.
Uvedený nález Ústavního soudu tedy poodhalil některé dlouhodobé problémy českého pracovního práva. Problémy, které se čas od času vynoří, diskutuje se o nich (zejména na odborných konferencích), aby vzápětí bylo jejich řešení odloženo. Pracovněprávní vztahy jsou především ekonomickými vztahy, kterým právní normy dávají právní formu. Měly by tedy citlivě odrážet ekonomické potřeby; novým zákoníkem práce se to opět nepodařilo.