Odborové organizace v područí právní úpravy v novém občanském zákoníku
Trade unions in the thrall of new civil code
Jan Vácha*
Anottation
The aim of this article is to clearly specify the position of trade unions in the sphere of association law. It also tries to compare the new legal regulation of trade unions with the previous legal regulation. The author has the intention to draw the attention to chosen problems, which can the new legal regulation of association law bring around. At the end of the article are drawn conclusions and offered a proposal, how discussed law issues could be solved better in the nearby future.
I. Úvodem
Společně s přijetím nového občanského zákoníku[1] a na něj navazujících doprovodných právních předpisů došlo k významné změně v právní úpravě tzv. spolkového práva. Stěžejní právní předpis, který pro tuto oblast představuje až do 31. 12. 2013 zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, bude s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen obecnou úpravou sdružování občanů v novém civilním kodexu. Pod tímto krokem si zákonodárce slibuje existenci komplexní podrobné právní úpravy problematiky právnických osob vznikajících při realizaci práva na sdružování, která by zde do budoucna figurovala namísto jednoduché a stručné dosavadní úpravy činnosti sdružení, jež však s sebou mnohdy nese i znaky roztříštěnosti, nesrozumitelnosti a aplikační nejasnosti. V některých případech dokonce až nezdravě koketuje s ústavností.[2] Opouští se stávající nevhodný zákonný termín „občanské sdružení”, který je ve shodě s doktrinární kritikou návratem k tradičnímu pojmosloví nahrazen klasickým jednotícím pojmem „spolek”. Má se tak zamezit rozrůzněnosti v užívání pojmů dosud typických pro spolkové právo.[3] Pro spolky je obecně zaveden režim volného zakládání. Spolek je vymezen s důrazem na jeho charakteristické rysy, jimiž jsou dobrovolné spolčení osob na základě členství, samospráva a oddělení majetkových sfér spolku a jeho členů. Dle ustanovení § 217 odst. 1 nového občanského zákoníku může být hlavní činností spolku jen uspokojování a ochrana těch zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen. Podnikání nebo jiná výdělečná činnost hlavní činností spolku být nemůže. Odstavec druhý stanoví, že vedle hlavní činnosti může spolek vyvíjet též vedlejší hospodářskou činnost spočívající v podnikání nebo jiné výdělečné činnosti, je-li její účel v podpoře hlavní činnosti nebo v hospodárném využití spolkového majetku.
II. Bližší vymezení postavení odborových organizací v rámci nové právní úpravy právnických osob spolkového práva
S výše nastíněnou významnou změnou spolkového práva velice úzce souvisí problematika odborových organizací. Sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů se s účinností nového občanského zákoníku budou považovat za spolky, tedy za jednu ze základních forem soukromoprávní korporace[4].
V ustanovení stávajícího § 2 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů je použita legislativní zkratka „sdružení”, kterou se souhrnně označují spolky, společnosti, svazy, hnutí, kluby a jiná občanská sdružení, jakož i odborové organizace. Podobně je tomu v ustanovení § 26 odst. 1 zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících fyzických a právnických osob, kde je pro souhrnné označení spolků, odborových organizací, mezinárodních odborových organizací, organizací zaměstnavatelů a mezinárodních organizací zaměstnavatelů použita legislativní zkratka „spolek”. Důvodová zpráva k novému občanskému zákoníku v rámci řešení problematiky odborových organizací uvádí, že právní povahu spolků mají i odborové organizace a organizace zaměstnavatelů. Na základě těchto skutečností vyvstala mezi odbornou veřejností otázka, zda je možno odborové organizace od 1. 1. 2014 považovat taktéž za spolky podle právní úpravy v novém občanském zákoníku. Pojem „odborová organizace” nebyl dosud zákonodárcem ve vnitrostátních právních předpisech nikterak definován. Při snaze o přiblížení pojmu „odborová organizace” v případě neexistence jeho zákonné definice je nutno vycházet ze základních principů norem mezinárodního pracovního práva. Za odborové organizace lze tedy považovat takové organizace, které vznikají v důsledku snahy o naplnění práva odborově se sdružovat s cílem podporovat a hájit zájmy pracovníků[5]. Zároveň se jedná o organizace, které musí oplývat právní a ekonomickou nezávislostí odborové činnosti. Tato nezávislost se musí projevovat v nezávislosti odborové organizace na státu a zaměstnavatelích, tj. v požadavku zákazu ingerence ze strany státu a zaměstnavatelů do záležitostí týkajících se vnitřních záležitostí a uspořádání odborové organizace[6] či jejího vlastního hospodaření.[7] Nezávislost odborových organizací na orgánech státu se promítá i v důsledném uplatňování principu evidence při vzniku odborových organizací.[8] Výjimečnost postavení odborových organizací v rámci spolkového práva si zákonodárce již v minulosti bezesporu uvědomoval. Vhodným příkladem pro posílení tohoto tvrzení může být první novelizace zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů zákonem č. 300/1990 Sb., která do úpravy vzniku subjektů spolkového práva doplnila prostřednictvím vložení nového § 9a a změnou stávajícího § 16 speciální právní úpravu týkající se odborových organizací. Druhou neméně významnou skutečností je speciální úprava sdružovacího práva na ochranu hospodářských a sociálních zájmů, kterou ústavodárce zakotvil do čl. 27 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, vedle obecné úpravy sdružovacího práva obsažené v článku 20 téhož zákona.
Podobný přístup, reflektující zvláštní postavení odborových organizací lze nalézt i v pramenech mezinárodního práva. Tak například čl. 22 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech[9] stanoví, že „Každý má právo na svobodu sdružovat se s jinými, i právo zakládat na ochranu svých zájmů odborové organizace a přistupovat k nim. Výkon tohoto práva nesmí být žádným způsobem omezován; výjimkou jsou omezení, jež jsou stanovena zákonem a jež jsou nutná v demokratické společnosti v zájmu národní nebo veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Nic v tomto článku nebrání omezit zákonem výkon tohoto práva příslušníkům ozbrojených sil a policie.” Obdobně je zakotveno v Úmluvě Rady Evropy o ochraně lidských práv a základních svobod,[10] která ve svém článku 11 stanoví, že „Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.” Význam spojky „i” a předložky „zpětně” je v tomto kontextu zcela zřejmý.
Specifika odborových organizací si v rámci spolkového práva uvědomovali i tvůrci nového občanského zákoníku, což je možno doložit hned několika způsoby. V pasáži důvodové zprávy k novému občanskému zákoníku týkající se založení a vzniku právnických osob se zákonodárce zcela jasně vyjádřil v tom smyslu, že „výjimky zmírňující, upravené dosud při vznikání odborových organizací a organizací zaměstnavatelů (popř. jejich svazů) v osnově zvláště upraveny nejsou, jednak proto, že se navrhuje zavést režim volného zakládání pro spolky obecně, především ale z toho důvodu, že pro zvláštní právní režim odborových organizací a organizací zaměstnavatelů představují dostatečný základ příslušné mezinárodní smlouvy. Se zřetelem k čl. 8 Paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 169/1991 Sb.), k čl. 5 Evropské sociální charty, ale hlavně s ohledem na čl. 7 Úmluvy o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (č. 489/1990 Sb.), vznik těchto organizací na registraci vázán být nemůže.” V úpravě obsažené v ustanovení § 3025 nového občanského zákoníku zákonodárce zcela zřetelně stanovil, že „ustanovení tohoto zákona o právnických osobách a spolku se použijí na odborové organizace a organizace zaměstnavatelů přiměřeně jen v tom rozsahu, v jakém to neodporuje jejich povaze zástupců zaměstnanců a zaměstnavatelů podle mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána a které upravují svobodu sdružování a ochranu práva svobodně se sdružovat.” Zákonodárci se tedy zcela jasně „jeví jako účelné výslovně stanovit, že ustanovení o spolcích se na odborové organizace a organizace zaměstnavatelů nevztahují v rozsahu, v jakém to vylučuje právní předpis upravující svobodu sdružování a ochranu práva se odborově sdružovat. Tímto právním předpisem je Úmluva o svobodě sdružování a ochraně práva svobodně se sdružovat (č. 489/1990 Sb.).” Z ustanovení § 3046 nového občanského zákoníku plyne, že „odborová organizace, organizace zaměstnavatelů včetně organizací mezinárodních a jejich organizační jednotky evidované podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, se považují za odborové organizace, organizace zaměstnavatelů, mezinárodní odborové organizace a jejich pobočné organizace podle tohoto zákona.” Toto ustanovení je nutné vnímat v kontextu především s ustanovením § 3045 nového občanského zákoníku[11] a také s využitím výše zmíněné legislativní zkratky „sdružení” v ustanovení stávajícího § 2 odst. 1 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů.
Shrnutím výše uvedených skutečností lze dle mého názoru dospět ke dvěma závěrům.
První vyústí v tvrzení, že zákonodárce vnímá postavení odborových organizací zcela shodně, jako jej vnímal doposud. V rámci právní úpravy spolkového práva tvoří specifickou relativně samostatnou kategorii. Základem jejich právního postavení jsou především příslušné mezinárodní smlouvy. Odborové organizace lze proto v rámci nového názvosloví považovat za spolky sui generis.[12]
Druhý by bylo možno vyjádřit lakonickou větou: „Purismus zákonodárce v užívání legislativních zkratek není radno přeceňovat.” Vhodným „jedním příkladem za všechny” reflektujícím diskutovanou oblast může být přístup zákonodárce z oblasti spolkových rejstříků. Původní nerealizovaný návrh zákona o rejstříku spolků ve svém ustanovení § 3 o zapisovaných právnických osobách do rejstříku spolku zcela jasně odlišoval spolky a pobočné spolky[13] od odborových organizací a mezinárodních odborových organizací a jejich pobočných organizací.[14] Převzatá úprava zápisu právnických osob do spolkového rejstříku obsažená v zákonodárcem schváleném zákoně č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících fyzických a právnických osob z čista jasna toto rozlišení nereflektuje, když v ustanovení § 26 říká, že „Do spolkového rejstříku se zapisují spolky, odborové organizace, mezinárodní odborové organizace, organizace zaměstnavatelů a mezinárodní organizace zaměstnavatelů (dále jen „spolek”)”, tedy zcela nelogicky užívá legislativní zkratku, která velmi pravděpodobně výrazně přispěla k podpoře neopodstatněného vzruchu mezi odbornou veřejností.
III. Závěrem, aneb slzely by oči Lona L. Fullera?[15]
S vyjasněním postavení odborových organizací v rámci spolkového práva nám však nezmizel jiný, poměrně zásadnější problém. Zákonodárce se v ustanovení § 3045 snaží občanskou společnost ujistit, že hodlá vnímat odborové organizace stejně jako dosud. Je však také nespornou skutečností, že spolkové právo, dosud roztříštěné v několika zvláštních zákonech řeší nový občanský zákoník komplexním způsobem, když zavádí některé nové instituty soudobému umírajícímu spolkovému právu zcela neznámé.
Současně s ujištěním o nezměněném postavení odborových organizací však zákonodárce v ustanovení § 3025 odst. 1 nového občanského zákoníku podniká krok, nad kterým by dozajista Lon. L Fuller[16] skřípal zuby. S ohledem na vnitřní morálku práva tak stále opakuje chyby krále Rexe v podobě vytvoření těžko srozumitelných pravidel. Přenesení odpovědnosti spočívající v posuzování přiměřenosti použití zcela nové a poměrně složité problematiky právní úpravy právnických osob a zejména spolků na odborové organizace na samotné subjekty právních vztahů zdá se mi postupem poněkud nešťastným, neboť otevírá Pandořinu skřínku, z níž nevyletí zlo a utrpení, tak jako tomu bylo v řecké mytologii, ale pověstní dva právníci a s nimi tři názory. Já osobně doufám, že tentokrát společně s nimi bude vypuštěna i naděje, kterou Pandora na dně skřínky kdysi ponechala. Ta by nám mohla pomoci tuto nezáviděníhodnou situaci v budoucnu vyřešit.
Další vývoj v této oblasti bude dozajista velice zajímavé sledovat, zejména s ohledem na možnost aplikace některých ustanovení nového občanského zákoníku o spolcích upravujících například název spolku, zisk z činnosti spolku, členství a organizaci spolku či jejich fúzi nebo rozdělení na odborové organizace. Dovoluji si předpovědět, že cesta k vysněnému nerozpornému interpretačnímu cíli bude velmi dobrodružná. Zákonodárce tak snad přece jen měl zvolit pozitivní právní úpravu ve vnitrostátním právním řádu, ve kterém by zcela jednoznačně zakotvil požadavky mezinárodního práva,[17] neboť ne každý adresát právních norem má svou domácí knihovnu vybavenou poměrně vzácným kusem s názvem Stanoviska Výboru expertů Mezinárodní organizace práce ke svobodě sdružování.[18]
* Mgr. Jan Vácha, Odborný referent v oddělení kolektivního vyjednávání Ministerstva práce a sociálních věcí ČR; externí doktorand na katedře Pracovního práva a práva sociálního zabezpečení Právnické fakulty Univerzity Karlovy v Praze
[1] Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
[2] Jako vhodný příklad se nabízí právní úprava v zákoně č. 116/1985 Sb., o podmínkách činnosti organizací s mezinárodním prvkem v Československé socialistické republice, ve znění pozdějších předpisů
[3] Viz užívání pojmů „občanské sdružení”, „hnutí”, „spolek”, „svaz” promiscue, které je pro veřejnost značně nečitelné
[4] Srovnej ustanovení § 3045 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
[5] Viz čl. 10 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87, Úmluva o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 489/1990 Sb.)
[6] Zejména právo vypracovávat své stanovy a pravidla, právo svobodné volby zástupců, právo organizace vlastní správy a činnosti a právo formulování vlastního programu v souladu s čl. 3 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87, Úmluva o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 489/1990 Sb.)
[7] Kdy jakákoliv činnost odborové organizace musí být prováděna na náklady odborů samotných a na základě ustanovení čl. 2 odst. 2 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 98, Úmluvy o provádění zásad práva se organizovat a kolektivně vyjednávat (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 470/1990 Sb.), se jakékoliv podporování organizací pracovníků finančními nebo jinými prostředky s úmyslem podřídit tyto organizace kontrole zaměstnavatelů nebo organizacím zaměstnavatelů považuje za zasahování do práva odborově se organizovat
[8] Srovnej ustanovení § 3025 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník; ustanovení § 121 odst. 1 zákona č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících fyzických a právnických osob
[9] Viz vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech
[10] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.
[11] Ustanovení § 3045 nového občanského zákoníku říká, že „sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, se považují za spolky podle tohoto zákona. Sdružení má právo změnit svoji právní formu na ústav nebo sociální družstvo podle jiného zákona. Organizační jednotky sdružení způsobilé jednat svým jménem podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, se považují za pobočné spolky podle tohoto zákona. Statutární orgán hlavního spolku podá do tří let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona návrh na zápis pobočného spolku, jinak posledním dnem této lhůty právní osobnost pobočného spolku zaniká.”
[12] Zde se nepatrně liší můj názor od názoru Českomoravská konfederace odborových svazů, která odborové organizace považuje za právnické osoby sui generis. Názorový rozpor v označení odborových organizací je však nutno vnímat jako čistě marginální. Použitý název „spolky sui generis” snad jen lépe reflektuje tradiční místo odborových organizací v rámci spolkového práva a významnou podobnost či shodnost některých rysů spolků a odborových organizací.
[13] Figurujících pod písmenem a) tohoto ustanovení
[14] Figurujících pod písmenem b) tohoto ustanovení
[15] Lon L. Fuller patří mezi nejvýznamnější představitele právní filosofie a teorie 20. století. Od roku 1939 až do roku 1972 působil jako profesor na Harvard Law School.
[16] Srov. Fuller, L. L.: Morálka práva, Oikoymenh, Praha, 1998, str. 37 a násl.
[17] Tak jak je doporučeno v bodě 22 Stanovisek Výboru expertů: „The level of protection for exercising trade union rights which results from the provisions and principles of Conventions Nos. 87 and 98 constitutes a minimum standard which may be complemented and it is desirable that other supplementary guarantees should be added resulting from the constitutional and legal system of any given country, its traditions as regards labour relations, trade union action or bargaining between the parties.”
[18] Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fifth (revised) edition