K problematice reprezentace zaměstnanců v pracovním právu ČR

To Representation of Employees in Labour Law of the Czech Republic

Milan Galvas*

Annotation

The paper deals with subjects representing the interests of employees in collective labour relations ant their position in the legal order of the Czech Republic. The main attention is paid to trade unions that are traditionally considered as the most important organisations of employees defending their rights against the employer. Moreover, the significance of trade unions with respect to other associations of employees defined by law is emphasized by the fact that trade union is the only organisation of employees having the legal capacity.   

I.      

Pracovní právo se tradičně dělí na dvě části: na individuální a kolektivní. Prvá část upravuje vztahy mezi jednotlivými zaměstnanci a zaměstnavateli, druhá se dotýká zaměstnance jako organizovaného subjektu. Hlavní úkol tu připadá individuálnímu pracovnímu právu - v určitém smyslu je individuální pracovní právo předpokladem existence kolektivního pracovního práva. Zákoník práce jako základní norma našeho pracovního práva, věnuje pozornost převážně problematice individuálního pracovního práva. Díky okolnostem, za nichž se pracovní právo u nás vyvíjelo, je tato část i propracovanější.

Pracovní právo je jedním z odvětví, které se permanentně mění. Protože pracovněprávní vztahy jsou především vztahy ekonomickými, mělo by právo změnami reagovat na potřeby hospodářství (domnělé i skutečné). V diskusích v rámci přípravy zákoníku práce se ale v plné síle projevilo působení určitých tradičních faktorů, které, ať si to uvědomujeme nebo ne, u nás konečnou podobu každého pracovněprávního zákona silně ovlivňují a projevují se i dnes v souvislosti s další chystanou novelou zákoníku práce.

Právní řád je pouhým odrazem tradičního pořádku ukotveného ve vědomí lidí a podloženého morálními zásadami, jimiž se řídí jejich jednání. Zákony představují soubor přijatých společenských konvencí, zvyků a zásad mezilidského styku, které nabyly platnosti ze samotné praxe prověřené časem, zkušeností a tradicí. Rozpor mezi tlakem tržních ekonomických vztahů a snahou po zakonzervování určitých sociálních jistot, které jim neodpovídají, vede k tomu, že právní řád je rozkolísaný a nestabilní. Jedna úprava stíhá druhou, novely novelizovaných novel jsou na denním pořádku. Zákoník práce je účinný od 1. ledna 2007, byl k dnešnímu dni novelizován 20x a další novelizace se projednává.

Obyvatelstvo České republiky se tradičně domáhá řešení svých problémů sociálně orientovaným způsobem, tedy v podstatě levicově. To se projevilo zejména ve volání po zachování či zavedení nové státní regulace určitých práv (a ne jen základních). S tím souvisí nedůvěra v možnost určit míru některých práv jiným způsobem, např. v pracovní nebo kolektivní smlouvě, kdy se opakovaně poukazuje na to, že zaměstnavatelé jsou příliš silní a vnutili by slabým zaměstnancům nevýhodné pracovní podmínky[1]. Představa některých liberálně orientovaných teoretiků, že zákoník práce bude normou určující minimum práv a maximum povinností a většinu z práv a povinností upraví smlouva (v souladu s představou o minimálním státu), vzala rychle za své.

Změn pracovního práva je hodně, změny kolektivního pracovního práva jsou však minimální. Až zase budou někteří účastníci této konference mít pocit, že povídání o kolektivním pracovním právu je v Třešti pořád dokola to samé, mají pravdu. Je. Ale možná to je i tím, že na kritiku, připomínky a návrhy z akademické půdy za ta léta nikdo kompetentní adekvátně nereagoval, že se dohadujeme jen sami mezi sebou – debata je tím pohříchu akademická. Navíc se řada připomínek považuje za přímý útok na odbory, kterým se to samozřejmě nelíbí. Legislativní praxe se drží dosaženého stavu jako klíště a pokud se diskutuje o možných změnách, jde o změny snad ani ne kosmetické.

Postrádám především fundovanou analýzu a prognózu vývoje ekonomiky, která by měla být základem úvah o změnách pracovního práva.

II.   

Všechny společnosti vyžadují jistý stupeň regulace k ochraně svých obyvatel a přírody i ke zvyšování své efektivity.[2] Roveň regulace ochrany právními pravidly závisí na řadě okolností, jako jsou tradice, předcházející vývoj, právní kultura apod. Ale snaha vyloučit jakékoliv riziko pomocí podrobných pravidel nejenže snižuje svobodu jedince, ale mnohdy znamená i ztrátu hodnot spočívajících v ochotě přijmout riziko a nést odpovědnost za svá vlastní rozhodnutí. V ČR dnes žijeme ve značně přeregulované společnosti, kdy odpovědnost přebírá stát, což je pro mnoho lidí pohodlné (i třeba za cenu okleštění určitých základních práv – např. práva na ochranu soukromí). Dynamický svět, který vyžaduje každodenní rozhodování a nepřebírá za nikoho odpovědnost, je pro spoustu občanů frustrující.

Zhruba od prosincové Ústavy z roku 1867, která vytvořila prostoj pro rozvoj spolkového života na území Rakouska-Uherska, začínají se zaměstnanci sdružovat k obhajobě svých sociálních zájmů. Prosazuje se postupně poznatek, že zaměstnanci mají určité společné zájmy a ty lépe prosadí společně – budou-li nějak organizovaní. To zaměstnancům umožní prezentovat a obhajovat vlastní zájmy efektivnějším způsobem, být nezávislejším partnerem svému protějšku - zaměstnavateli.

Hospodářské a sociální zájmy jednotlivých zaměstnanců ovšem mohou být velmi rozdílné. Zájem jednotlivce (stejně jako zájmy skupin) může právo chránit jen tehdy, jde-li o zájem oprávněný - tj. zájem, který stát uznal za hodný ochrany. Uznaným zájmem je buď zájem právem přímo chráněný (např. výslovně dovolený) nebo takový, jehož realizace není na úkor uznaných zájmu jiných. Navíc v případě uplatňování zájmů prostřednictvím jakékoliv organizace nutně budou prosazovány především převládající zájmy skupinové.

III.              

Za organizaci prosazující zájmy zaměstnanců byla státem uznána organizace odborová. Je svou podstatou zájmovou organizací, vytvořenou k prosazování a ochraně hospodářských a sociálních práv a zájmů svých členů – zaměstnanců.

Díky předcházejícímu vývoji ale odbory na našem území zaujaly zvláštní postavení. Vedle vlastní činnosti týkající se hospodářských a sociálních vztahů u konkrétních zaměstnavatelů, event. jejich skupin (což byla původně odborová parketa a důvod vzniku odborových organizací), byly odbory povolány k účasti na legislativním procesu (ROH mělo dokonce určitou dobu legislativní pravomoci), podílejí se na tvorbě hospodářské politiky státu apod. Jejích činnost se stává čím dál více problematikou politickou. Zde se odbory situují do pozice politické strany.

Pracovní právo ČR uznává subjekt kolektivního pracovního práva určitou skupinu osob jedině tehdy, je-li tato skupina zcela určitým formálním, státem určeným způsobem organizována. Přes proklamovanou koaliční svobodu není fakticky připuštěn jako subjekt kolektivního pracovního práva skupina organizovaná jinak, než jako odbory. Stát právní normou určuje, kdo z mnoha možných a existujících bude reprezentovat zaměstnance, což není podle mého názoru zcela v souladu s Listinou základních práv a svobod, protože to vylučuje vůli zaměstnanců vytvořit orgán jiný a narušuje princip koaliční svobody[3].

Zákoník práce sice umožňuje zaměstnancům zvolit Radu zaměstnanců, jako všezaměstnanecký orgán, který reprezentuje určitý zájem zaměstnanců, ale to je „orgán“ s velmi omezenými pravomocemi (má-li vůbec jaké pravomoci).

Odbory se ustavení Rad zaměstnanců úporně bránily, považují je za konkurenci a prosadily do zákona, že původní koncepce zákoníku práce vycházela z toho, že působí-li u zaměstnavatele odborová organizace, nemůže tam existovat Rada zaměstnanců. Rada přitom nikdy neměla ambice být (ani pseudo-) odborovou organizací. Do věci zasáhl Ústavní soud, některá ustanovení ZP zrušil a od účinnosti jeho nálezu č. 116/2008 Sb. mohou vedle sebe existovat a u zaměstnavatele působit jak odborové organizace (libovolný počet), tak Rada zaměstnanců[4]. Úkolem Rady v rámci kolektivního pracovního práva je ovšem jen realizace práva zaměstnance na informaci a projednání.

Může vzniknout paradoxní situace, protože působí-li u zaměstnavatele vedle Rady zaměstnanců i odborová organizace, je zaměstnavatel povinen plnit povinnost informovat a projednat vůči všem těmto subjektům a každý ze subjektů má povinnost přenést informace na zaměstnance. Protože je to jejich právní povinnost (§ 276 odst. 5 ZP), může být zaměstnanec zahrnut stejnými informacemi od několika subjektů.

Je otázkou, zda je Rada vybavena alespoň nějakou (byť omezenou) právní subjektivitou. Nepochybně má ze zákona právní povinnosti (viz § 278 až 285 ZP)[5]. Co když ale nesplní svou zákonem danou povinnost? Je možné volat k odpovědnosti Radu nebo její členy? Je neplnění povinností člena Rady porušením povinností vyplývajících pro něj z pracovněprávních předpisů (pracovní kázně)?

IV.              

Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, který je legálním základem pro vznik odborových organizací, neuvádí žádné znaky, podle nichž by bylo možné odbory odlišit od jiných sdružení. Za odborovou organizaci je tedy nutno považovat každou organizaci občanů, která se za takovou sama prohlásí a je evidována ministerstvem vnitra. Uplatňuje se zde princip evidence, v souladu s dokumenty MOP[6]. Odborová organizace se stává právnickou osobou dnem následujícím poté, kdy příslušnému ministerstvu byl doručen návrh na její evidenci.

Nemáme-li definici odborů, z čeho se odvozuje jejich právo jednat jménem zaměstnanců? Z čeho, kromě tradice, odbory vyvozují, že ony jediné mohou reprezentovat zaměstnance? Je to pozůstatek doby, kdy organizovanost v jednotné odborové organizaci byla 98%. Počet členů odborů ale klesá[7] a je na čase situaci přehodnotit. Připravovaná novela zákoníku práce má řešit některé problémy související s působením odborů u zaměstnavatele (např. povinnost oznámit existenci - § 286 zákoníku práce), ale zdaleka to není změna komplexní a zásadní.

Teoreticky je možné trojí postavení odborů:

  • zaměstnance zastupuje nějaký všezaměstnanecký orgán, volený všemi zaměstnanci podniku a odbory působí vedle takového orgánu (maximálně organizují jeho volby)[8],
  • odbory mají výlučné (exkluzivní) postavení a jednají jménem všech zaměstnanců,
  • "smíšený" model, kdy odbory sice zastupují jen své členy, avšak jsou součástí všezaměstnanecké struktury.

Normy českého pracovního práva staví odbory do role ochránce individuálních i kolektivních zájmů všech zaměstnanců[9].

Model, použitý u nás, s exkluzivním postavením odborové organizace, není zdaleka ve světě běžný. Spíše jej najdeme v posttotalitních zemích.

Uplatnění takového modelu je velmi problematické, protože nastoluje řadu otázek o demokratičnosti podobného přístupu.

Základní problém vidím v tom, že zaměstnanec, který není členem odborové organizace, nemá absolutně možnost ovlivňovat postoje a jednání zastupujícího odborového orgánu. Dostává se tak do situace, kdy někdo hájí jeho zájmy, aniž by tyto zájmy třeba znal a aniž by případně dal "hájenému" zaměstnanci možnost se k věci vyjádřit[10].

V literatuře se v této souvislosti píše o zákonném zastoupení odborovou organizací[11]. Zastavme se u tohoto problému[12]. Především právní úprava zastupování je řešena v občanském zákoníku[13]. Podle něj zastoupení může vzniknout (§ 23 OZ):

  • na základě dohody o plné moci – zaměstnanci ovšem nevystavují odborovým organizacím plnou moc k zastupování,
  • rozhodnutí soudu (opatrovnictví) - v pracovněprávních vztazích žádný státní orgán nevydává rozhodnutí o zastupování, s výjimkou určení opatrovníka a to se dotýká jiných problémů,
  • na základě zákona[14]. Zastupování na základě zákona ovšem předpokládá, že zákon sám zastupování upravuje (např. občanský zákoník v § 26 a dalších, nebo podle § 12 živnostenského zákona). Zákoník práce se k otázce přímo nevyjadřuje, musíme ji tedy řešit výkladem.

V pracovněprávních vztazích vystupují odborové organizace především jako představitelé všech zaměstnanců, nikoliv jen odborářů. V těchto případech vystupuje za zaměstnance přímo ze zákona. Vyplývá to z ust. § 15 odst. 1 ZP, § 22 ZP, § 286 odst. 2 ZP. Mohli bychom polemizovat, zda se v uvedených případech jedná o právní zastoupení, když se týká jak právních úkonů (§ 22 ZP), tak jiných úkonů (např. projednání skončení pracovního poměru u nečlena odborů) a navíc zaměstnanec – nečlen odborů může

  • určit svým prohlášením odborovou organizaci k zastupování v pracovněprávních vztazích a to i proti její vůli; takto určená organizace nemůže zastupování odmítnout,
  • vyloučit svým prohlášením, aby za něj jednala některá odborová organizace[15].

Domnívám se, že v případě odborově neorganizovaných zaměstnanců vystupuje odborová organizace ex lege jako sociální reprezentant zájmů některých zaměstnanců.

Sociální reprezentace všech zaměstnanců určité profesní skupiny je podtržena i zvláštním a nesystémovým ustanovením 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, podle kterého smluvní strany kolektivní smlouvy vyššího stupně mohou společně navrhnout, aby bylo ve Sbírce zákonů vyhlášeno sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí, že kolektivní smlouva vyššího stupně je závazná i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódem Odvětvové klasifikace ekonomických činností.

Sociálně-ekonomický systém země (tržní hospodářství) vyžaduje, aby odbory měly jen taková oprávnění, která vytvoří rovnováhu mezi nimi a zaměstnavateli, a která nebudou přiměřeně omezovat rozhodování podnikatelů a managementu, podložené ekonomickou potřebou (nebudou např. bránit nezbytným strukturálním změnám)[16]. Tomuto požadavku současná právní úprava nevyhovuje.

Zákoník práce konstruuje příslušné normy kolektivního pracovního práva (až na výjimky) tak, že jejich dodržování v mnoha případech není vynutitelné prostředky státního donucení[17]. Porušení řady odborových práv zakládá pouze možnost odborů upozornit na toto porušení příslušné orgány pověřené kontrolou dodržování zákonnosti v pracovněprávních vztazích, popř. požadovat postižení pracovníka, který právo odborů nerespektoval (např. v oblasti BOZP).

Právo stěžovat si ale mají všichni účastníci pracovněprávních vztahů, žádné zvláštní právo, typické pro kolektivní pracovní právo to není.

Jen namátkou výše uvedené problémy a řada dalších vyžadují reformu Kolektivního pracovního práva.

Novela zákoníku práce, kterou momentálně projednává Parlament, se dotýká jen některých otázek. Pravda, důležitých, ale systémová není.

 


* Doc. JUDr. Milan Galvas, CSc., vedoucí katedry pracovního práva Právnické fakulty Masarykovy university.

[1] Jako příklad se zpravidla uvádějí supermarkety.

[2] Hodnotou samou o sobě je však i jistá oblast, jež zůstává neregulována. S rozšiřováním demokracie souvisí i rozšiřování oblastí právem neregulovaných.

[3] Viz argumentaci nálezu ÚS č. 116/2008 Sb.

[4] Z formulace zákoníku práce usuzuji, že u zaměstnavatele může působit jen jedna Rada zaměstnanců.

[5] Má povinnost k přenosu informací, kterému odpovídá právo dostat tyto informace od zaměstnavatele. Má tedy jakousi způsobilost k právům a povinnostem.

[6] Lze namítnout, že zaměstnavatel má možnost nahlédnutím do seznamu vedeném na Ministerstvu vnitra, které eviduje odborové organizace, a tak lehce zjistí, zda odborová organizace existuje. Jenže Ministerstvo vnitra eviduje odborové organizace spolu s jinými občanskými sdruženími. Seznam občanských sdružení, odborových organizací a organizací zaměstnavatelů vzniklých na základě zákona č.83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, nemá charakter veřejného seznamu. Obsahuje proto pouze název, adresu sídla a identifikační číslo sdružení. Z názvu sdružení nemusí být vždy zřejmé, že se jedná o odborovou organizaci. Kromě toho Ministerstvo vnitra zaeviduje do seznamu každou organizaci, která se jako odborová přihlásí k evidenci, bez ohledu na skutečně vykonávanou činnost.

[7] V roce 2000 pracovalo v soukromých podnicích 10% (2001: 12%) z odborově organizovaných respondentů, ve státním, obecním nebo veřejném sektoru 33% (2001: 32%) a v podnicích zčásti státních a zčásti soukromých 40% (2001: 41%). Viz Odbory, zaměstnavatelé, sociální partneři - odborová organizovanost v ČR a hlavní faktory jejího vývoje, VÚPSV Praha, 2004

[8] Takový všezaměstnanecký orgán předpokládá např. úmluva MOP č. 154 o kolektivním vyjednávání.

[9] Odbory jsou postaveny do pozice reprezentanta všech "lidí námezdní práce" nejen v pracovněprávních vztazích, ale vlastně v celém společenském životě. Poněkud to připomíná tezi o odborech, jako nejmasovější organizaci dělnické třídy, a tím i jediném nositeli politické a hospodářské moci … a jejich nezastupitelném místě ve výrobě, v oblasti péče o pracující a jejich socialistickou výchovu … pro široké masy pracujících je školou řízení, školou hospodaření, školou socialismu. Viz Stanovy ROH schválené VIII. Všeodborovým sjezdem v r. 1972 a upravené IX. všeodborovým sjezdem v r. 1977.

[10] Domnívám se, že se zde ještě stále projevuje (i když už zřejmě v poněkud pozměněné podobě) stará koncepce, podle které odborová organizace (ROH) vyjadřovala objektivní zájmy všech pracujících. Protože si tyto zájmy pracující nemuseli uvědomovat, byla tu jednotná organizace, která zájmy odhalovala a pomáhala vedoucí síle ve společnosti v jejich prosazování. Blíže viz materiály všeodborových sjezdů v letech 1948 až 1989.

[11] Viz např. Hůrka, P. a kol.: Zákoník práce a související ustanovení občanského zákoníku s podrobným komentářem, 1. vydání. ANAG. 2008, str. 57

[12] I když to možná ani právní problém není. Pokud jde o jednání „za“ zaměstnance nebo „jménem“ zaměstnanců, právní důsledky jsou stejné.

[13] Ust. § 12 ZP, které na občanský zákoník v tomto směru odkazuje, je navrženo ke zrušení.

[14] Viz § 23 občanského zákoníku.

[15] A to raději neuvažuji o tom, že by i člen odborové organizace mohl určit svým prohlášením, aby za něj jednala organizace, které není členem nebo že by vyloučil ingerenci odborové organizace vůbec.

[16] Šubrt, B.: Odbory, zaměstnavatelé a právo. Nakladatelství PARIS. Karviná 1995, str. 8.

[17] Jsou to normy bez sankce.

nahoru