Control of a civil servant in relation to the legal regulation of the privacy protection of a civil servant under the new civil service act*

JUDr. Silvia Beierová*

Annotation

The principles and requirements on fulfilling the responsibilities of the civil service put an emphasis on the selection process of persons who shall secure fulfilling the tasks of state administration. The above mentioned is inevitably related to introduction of such control mechanisms that shall primarily have a precautionary effect on a civil servant. Control of a civil servant could be conducted in several manners, mostly by the managing employee especially in matters relating to compliance with the civil service discipline or by internal control in relation to fulfilling the tasks of state authority i.e. civil service authority. The new legislation on civil service also includes provisions regulating protection of privacy of a civil servant, which can be perceived as lex specialis regarding the legal regulation of control. The article deals with the relationship between control and protection of privacy of a civil servant, and admissibility of the interference with privacy of an employee as an ex post tool of control. The article further points out the necessity of fulfilling the statutory conditions for interference with privacy and evaluation of the principles of legitimacy and proportionality of such interference. Marginally, the article also points out the absence of legal regulation regarding the interference with privacy of members of armed corps, armed security corps and armed forces.

I. Úvod

Povaha štátnozamestnaneckého pomeru si vyžaduje, aby štátnu službu vykonávali osoby, ktoré spĺňajú nie len kvalifikačné predpoklady a iné zákonom stanovené predpoklady, ale aby aj ich osobnostné vlastnosti zaručovali taký výkon štátnej služby, ktorý je v súlade s jej princípmi.[1] Osobnostné vlastnosti sú tiež overované v rámci výberového konania a ich posúdenie nie je nevyhnutné iba z pohľadu obsadzovaného miesta, či funkcie, ale aj z pohľadu následnej spôsobilosti plniť povinnosti a rešpektovať obmedzenia, ktoré sú s výkonom štátnej služby spojené. V súvislosti s témou príspevku možno konkrétne spomenúť povinnosť mlčanlivosti o skutočnostiach, o ktorých sa štátny zamestnanec dozvedel pri výkone štátnej služby a ktoré v záujme služobného úradu nie je možné oznamovať iným osobám, zdržať sa konania, ktoré by mohlo viesť ku konfliktu záujmu služobného úradu s osobnými záujmami, najmä nezneužívať informácie získané v súvislosti s vykonávaním štátnej služby na vlastný prospech alebo v prospech iného, či ochraňovať majetok štátu, ktorý mu bol zverený, pred poškodením, stratou, zničením a zneužitím, nakladať s ním účelne a hospodárne a využívať ho len na oprávnené účely. Osobitnou povinnosťou je povinnosť každoročne podávať majetkové priznanie. Štátny zamestnanec nesmie vykonávať činnosť, ktorá je nedôstojná z hľadiska vykonávania štátnej služby, požadovať dary alebo iné výhody, alebo navádzať iného na poskytovanie darov alebo iných výhod v súvislosti s vykonávaním štátnej služby, používať symboly spojené s vykonávaním štátnej služby na osobný prospech. Možnosť overenia dodržiavania týchto povinností a obmedzení pri zachovaní očakávanej miery súkromia štátneho zamestnanca a možnosť výkonu kontroly štátnej služby je predmetom právnej úpravy výkonu vnútornej kontroly v štátnej správe, kontroly vedúcim zamestnancom a špeciálnych ustanovení vo vzťahu k ochrane súkromia štátneho zamestnanca.

II. Kontrola štátneho zamestnanca vykonávaná vedúcim zamestnancom a organizačným útvarom vnútornej kontroly

V súlade s princípom efektívneho riadenia štátnej služby, ktorý zahŕňa výkon kontroly štátnych zamestnancov vedúcim štátnym zamestnancom, je výkon kontroly štátnych zamestnancov výslovne upravená aj v ustanoveniach upravujúcich povinnosti vedúcich zamestnancov. Ide o kontrolu vykonávanú na každom stupni riadenia. Rozdiel oproti doterajšej právnej úprave je ten, že ak vedúci zamestnanec výkonom kontroly zistí porušenie povinností, resp. nerešpektovanie obmedzení štátneho zamestnanca, disciplinárne konanie nepatrí do jeho pôsobnosti, ale do pôsobnosti generálneho tajomníka služobného úradu, ktorý tiež rozhoduje o miere porušenia služobnej disciplíny a jeho následkoch.

Rámcovo je výkon kontrolnej činnosti upravený v § 16 zákona č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o štátnej službe), na základe ktorého kontrolu dodržiavania tohto zákona, všeobecne záväzných právnych predpisov vydaných na jeho vykonanie a služobných predpisov vykonáva Úrad vlády Slovenskej republiky, resp. nadriadený služobný úrad podľa pravidiel upravených zákonom č. 10/1996 Z. z. o kontrole v štátnej správe v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o vnútornej kontrole“). Ide o tzv. vnútornú kontrolu. Vnútornou kontrolou je však podľa zákona o vnútornej kontrole tiež vnútorná kontrola plnenia úloh štátnej správy vykonávaná útvarmi kontroly a ostatnými odbornými útvarmi orgánu štátnej správy (prierezové kontroly v rozsahu pôsobnosti odborného útvaru) alebo zamestnancom určeným vedúcim orgánu kontroly.

Služobný úrad spravidla upravuje vnútorné kontrolné mechanizmy zahŕňajúce okrem vnútornej kontroly tiež finančnú kontrolu a vnútorný audit internými predpismi.

III. Ochrana súkromia štátneho zamestnanca

Osobitným ustanovením vo vzťahu ku kontrolným mechanizmom je ustanovenie
§ 5 zákona o štátnej službe garantujúce súkromie štátneho zamestnanca, na základe ktorého je potrebné kontrolné mechanizmy zasahujúce do súkromia zamestnanca vopred prerokovať so zástupcami zamestnancov, vrátane ich rozsahu, spôsobu uskutočnenia, doby trvania a informovať o nich štátnych zamestnancov. Doterajšia právna úprava odkazovala na príslušné ustanovenia zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „Zákonník práce“).

Účelom ustanovenia je podľa dôvodovej správy dosiahnuť rovnováhu medzi oprávnenými záujmami služobného úradu a základným právom štátneho zamestnanca na ochranu svojho súkromia na pracovisku a v spoločných priestoroch služobného úradu. Za oprávnený záujem služobného úradu možno považovať napr. potrebu kontrolovať štátnych zamestnancov v súvislosti s dodržiavaním služobnej disciplíny, využívaním služobného času, a pridelených pracovných prostriedkov výlučne na výkon štátnej služby.[2]

Služobný úrad nesmie bez vážnych dôvodov spočívajúcich v osobitnej povahe činností služobného úradu narúšať súkromie štátneho zamestnanca na pracovisku a v spoločných priestoroch služobného úradu tým, že ho monitoruje, vykonáva záznam telefonických hovorov uskutočňovaných technickými pracovnými zariadeniami služobného úradu a kontroluje elektronickú poštu odoslanú zo služobnej elektronickej adresy a doručenú na túto adresu bez toho, aby ho na to vopred písomne upozornil.

V porovnaní s ustanovením § 13 ods. 4 Zákonníka práce ide v podstate o rovnakú právnu úpravu a ku kontrole štátneho zamestnanca monitorovaním možno pristúpiť za rovnakých podmienok ako je to v civilnom sektore, kde zamestnávateľom nie je štát. Jednou zo základných podmienok pre zásah do súkromia je vážny dôvod spočívajúci v osobitnej povahe štátnej služby.

Výkon štátnej služby však predstavuje sám o sebe osobitnú povahu, keďže sa výkonom štátnej služby plnia úlohy štátneho orgánu pri výkone štátnej správy, či vykonávaní štátnych záležitostí, a preto sa podmienka osobitnej povahy činností služobného úradu môže zdať nadbytočnou.

Dôvodová správa k zákonu o štátnej službe uvádza, že právnym základom úpravy práva na súkromie je čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd (ďalej len „Dohovor“) a čl. 19 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Sám Dohovor však upravuje možnosť zásahu štátu do súkromného života, ak keď je to v súlade so zákonom a nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, hospodárskeho blahobytu krajiny, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky alebo ochrany práv a slobôd iných. Zo samotného vymedzenia možno usúdiť, že výkon štátnej správy a plnenie úloh štátu možno pod toto obmedzenie subsumovať. Napriek uvedenému zákonodarca priznal štátnemu zamestnancovi rovnakú mieru súkromia ako zamestnancovi v civilnom sektore. Posudzovanie, kedy ide o dôležitý záujem štátnej služby a kedy nie tak môže byť zložité, a to najmä vo vzťahu ku kontrole už spomínaných povinností a obmedzení zamestnanca, najmä povinnosti mlčanlivosti.

Pojem „vážne dôvody“ nie je ani exeplifikatívne v právnej úprave vymedzený a záleží od posúdenia ad hoc. Pri výkone štátnej služby tak môže ísť o prístup k informáciám, ktoré nemožno zverejniť, hospodárenie s verejnými financiami, či o nakladanie s majetkom štátu. Nepochybne však vždy môže ísť o všetky dôvody súvisiace s bezpečnosťou štátu a verejným poriadkom. Rozhodujúcim faktorom môže byť aj funkcia, do ktorej je štátny zamestnanec zaradený, či také služobné úlohy osobitného významu, ktoré si vyžadujú osobitný spôsob kontroly. Ani tu však nie je podmienka „vážneho dôvodu“ splnená bez ďalšieho, keďže podľa zákonného vymedzenia konkretizovaného judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva by k zásahu do súkromia malo prísť iba vtedy ak je to v danom prípade odôvodnené a až po predchádzajúcom upozornení štátneho zamestnanca. Dôvod tiež nemožno vymedziť tak široko ako to uvádza dôvodová správa k zákonu o štátnej službe, mal by byť špecifikovaný konkrétny cieľ, ktorý by samotný zásah do súkromia odôvodňoval. Aj tu možno poukázať na skutočnosť, že rovnaká právna úprava ochrany súkromia ako je to v pracovnom pomere nemusí byť vždy dostatočná.

IV. Vzťah kontroly a ochrany súkromia štátneho zamestnanca

Z dikcie ustanovenia § 5 zákona o štátnej službe vyplýva, že by malo ísť o kontrolné mechanizmy preventívne, pretože musia byť vopred, už v etape zamýšľania o ich zavedení, prerokované so zástupcami zamestnancov a štátny zamestnanec musí byť na ne vopred upozornený. Ide tak nesporne o osobitné kontrolné mechanizmy, ktoré nemožno subsumovať pod vnútornú kontrolu a kontrolu vykonávanú vedúcim štátnym zamestnancom, avšak výsledok kontroly zasahujúcej do súkromia štátneho zamestnanca môže byť podnetom na výkon vnútornej kontroly, prípadne vnútorného auditu.

Otázkou ostáva, či môže byť výsledok kontroly vedúcim zamestnancom alebo zistenia vnútornej kontroly podnetom na overenie, či štátny zamestnanec dodržiava svoje povinnosti a obmedzenia výkonom kontroly podľa § 5 zákona o štátnej službe.

V doterajšej praxi sa k predmetnej kontrole zamestnanca pristupovalo aj na základe externého podnetu, napríklad na základe kontroly zaťaženia počítačovej siete. Z hľadiska dodržania zásady legality zákon ukladá služobnému úradu vopred upozorniť štátneho zamestnanca na možnosť jeho monitorovania. Nestačí však iba generálne upozornenie na možnosť akéhokoľvek monitorovania alebo inej formy kontroly, ktorá môže zasiahnuť do jeho súkromia v budúcnosti. Vychádzajúc zo zásady proporcionality je takýto postup vylúčený. K obmedzeniu súkromia by malo dochádzať iba v nevyhnutnej možnej miere, ak cieľ monitorovania nemožno dosiahnuť miernejšími prostriedkami.

Jedným z príkladov, kedy ku kontrole elektronickej komunikácie štátneho zamestnanca došlo na základe externého podnetu, hoci ním nebol výsledok z kontroly, možno spomenúť rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3 Cdo 233/2015 z 12. septembra 2016.

V predmetnej veci služobný úrad pristúpil ku kontrole elektronickej pošty štátneho zamestnanca na základe externého podnetu. Vykonanou kontrolou bolo zistené, že štátny zamestnanec zneužíva pracovnú elektronickú adresu, vrátane symbolov služobného úradu pre získanie osobného prospechu takým spôsobom, ktorý nemohol byť zlučiteľný so záujmami služobného úradu. Nielen že porušil zákaz využívať pracovný počítač a pracovnú elektronickú adresu výlučne na plnenie služobných úloh, ale jeho konanie poškodzovalo aj dobrú povesť služobného úradu. Navyše konal takým spôsobom, ktorý je nehodný štátneho zamestnanca a nedôstojný z hľadiska výkonu štátnej služby.

Najvyšší súd Slovenskej republiky sa v konaní s námietkou neoprávneného zásahu do súkromia zaoberal pomerne podrobne, posúdil konkurujúce záujmy tak, že právo na súkromie má v pracovnom prostredí čiastočne iný charakter (najmä ak bol štátny zamestnanec preukázateľne oboznámený s povinnosťou využívať pracovný počítač a pracovnú elektronickú adresu výlučne na plnenie služobných úloh) a pokiaľ zamestnávateľ zakáže využívať pridelenú výpočtovú techniku na súkromné účely, musí mať tiež primeraný nástroj na kontrolu jeho dodržiavania. Považoval za logické, že zamestnávateľ pred výkonom kontroly dôvodne očakáva, že pošta zamestnanca je pracovnej povahy a ak zistí opak, ide o sekundárny poznatok z kontroly. V danom prípade išlo o monitorovanie rozsahovo obmedzené a primerané dôvodom, vykonané spätne na základe podnetu.

Podľa právneho názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky môže súd rešpektujúc princíp legality, legitimity a proporcionality vykonať dokazovanie aj elektronickou komunikáciou zamestnanca a z výsledkov vykonaného dokazovania pri rozhodovaní vychádzať. Pri zachovaní uvedených princípov môže ísť v praxi o taký prípad napríklad vtedy, keď je medzi obomi konkurujúcimi si právami zreteľný nepomer v prospech záujmu zamestnávateľa a okolnosti prejednávanej veci výrazne preferujú jeho právo na súdnu ochranu pred právom zamestnanca na ochranu súkromia.

Výrokom Najvyšší súd Slovenskej republiky konštatoval, že: „Za účelom preverenia, či zamestnanec dodržiava pracovnú disciplínu, je zamestnávateľ, rešpektujúc zásady legality, legitimity a proporcionality, oprávnený monitorovať aj súkromnú elektronickú poštu odosielanú počas pracovnej doby z počítača prideleného zamestnancovi na plnenie jeho pracovných úloh. Pri zachovaní týchto zásad nemožno dôkazné prostriedky (e-mailové správy), ktoré v konaní o neplatnosť skončenia pracovného pomeru predložil zamestnávateľ, považovať za procesné neprípustné, ktoré by nemohli predstavovať zákonný podklad pre obstaranie skutkových zistení súdu.“.[3]

Iný pohľad prinieslo rozhodnutie Veľkej komory Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Bӑrbulescu proti Rumunsku č. 61496/08 zo dňa 05. 09. 2017[4], ktoré podrobnejšie definovalo zásady, ktoré súvisia s legitimitou a proporcionalitou zásahu do súkromia zo strany zamestnávateľa. Okrem už spomínanej informačnej povinnosti pred začatím monitorovania je nevyhnutné venovať pozornosť rozsahu monitorovania, ktoré by malo byť primerané dosiahnutiu legitímneho cieľa. Dôvody monitorovania je potrebné vymedziť čo najkonkrétnejšie tak, aby bolo možné posúdiť, či bolo monitorovanie primerané a jeho výsledky viedli k vymedzenému cieľu. Nestačí sa obmedziť na všeobecné záujmy. Použité by mali byť predovšetkým metódy, ktorými sa zasiahne do súkromia zamestnanca čo najmiernejšie, vždy je potrebné zvažovať aj dôsledky monitorovania pre dotknutého zamestnanca. Rovnako významné sú aj primerané záruky pred neprimeraným postupom zamestnávateľa a prístup k opravným prostriedkom.

Pri posúdení, či môže byť výsledok kontroly vedúcim zamestnancom alebo zistenia vnútornej kontroly podnetom na výkon kontroly podľa § 5 zákona o štátnej službe tak z legálneho vymedzenia podmienok zásahu do súkromia štátneho zamestnanca konkretizovaného predmetným rozhodnutím Veľkej komory Európskeho súdu pre ľudské práva nie je možné. Ku kontrole, či monitorovaniu by nikdy nemalo dochádzať ex post.

V. Ochrana súkromia príslušníkov

Na okraj možno spomenúť osobitnú kategóriu štátnych zamestnancov, ktorú predstavujú príslušníci ozbrojených zborov, ozbrojených bezpečnostných zborov a ozbrojených síl (ďalej len „príslušník“), ktorých služobný pomer je upravený osobitnými predpismi.[5] Ide nesporne o kategóriu štátnych zamestnancov, ktorých súkromie môže byť v súlade s čl. 8 Dohovoru obmedzené, a to za podmienok už spomenutých, ak je to v súlade so zákonom a nevyhnutné v demokratickej spoločnosti v záujme národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, hospodárskeho blahobytu krajiny, predchádzania nepokojom a zločinnosti, ochrany zdravia alebo morálky alebo ochrany práv a slobôd iných. Samotná podmienka legality ostáva však nezodpovedaná. Zatiaľ čo Zákonník práce a zákon o štátnej službe ustanovenia umožňujúce zasiahnuť do súkromia zamestnanca, resp. štátneho zamestnanca regulujú, v osobitných predpisoch takéto ustanovenia chýbajú. Ak vychádzame zo skutočnosti, že obmedzenie súkromia tejto osobitnej kategórie štátnych zamestnancov je najlegitímnejšie, zákonná úprava reglementujúca pravidlá obmedzenia súkromia absentujú.

Osobitné predpisy upravili prísne podmienky prijímacieho konania, vymedzili podrobnosti služobného hodnotenia, ustanovili povinnosti a obmedzenia príslušníkov a tvoria právny základ pre to, aby štátnu službu vykonávali iba osoby, ktorých osobnostné predpoklady a morálne vlastnosti dávajú predpoklad pre riadny, nezávislý, nestranný, apolitický a zákonný výkon štátnej služby v oblasti zabezpečovania vnútorného poriadku a bezpečnosti štátu. Možnosť monitorovania príslušníkov, ich sledovania alebo iný spôsob zásahu do ich súkromia však nie je výslovne upravený. Extenzívnym výkladom je možné v niektorých prípadoch odvodiť zásah do súkromia príslušníka z pôsobnosti samotného služobného úradu,[6] v takomto prípade je však zásah do súkromia legitímny až vtedy, ak má konanie príslušníka povahu trestného činu. Jednoznačne nemožno považovať za primerané využívanie informačno-technických prostriedkov na kontrolu dodržiavania služobnej disciplíny, či iných povinností príslušníka. A preto, ak je právne relevantné upraviť ochranu súkromia v zákone o štátnej službe, nepochybne je nevyhnutné upraviť prípustné zásahy do súkromia príslušníkov, ich povahu a rozsah priamo v zákonoch upravujúcich služobný pomer.

VI. Záver

Nová právna úprava ochrany súkromia štátneho zamestnanca v zákone o štátnej službe nezohľadnila osobitosti štátnej služby ako takej a štátnemu zamestnancovi priznala rovnakú mieru súkromia ako majú zamestnanci v súkromnej sfére.

Z uvedeného vyplýva, že je potrebné posudzovať osobitnú povahu štátnej služby ad hoc, napriek tomu, že ide o záujem štátu na riadnom plnení jeho úloh voči občanom a „očakávaná miera súkromia“ štátneho zamestnanca sa tak môže zhodovať s „očakávanou mierou súkromia“ zamestnanca v pracovnom pomere.

Na základe uvedeného možno konštatovať, že nová právna úprava zákona o štátnej službe zvýši tlak na služobné úrady pri čo možno najkonkrétnejšej internej právnej úprave vážnych dôvodov spočívajúcich v osobitnej povahe štátnej služby tak, aby nebolo pochybností, kde začína a kde končí „očakávaná miera súkromia štátneho zamestnanca“.

Keďže rovnako ako v Zákonníku práce sa vyžaduje, aby služobný úrad vopred oboznámil štátneho zamestnanca so zásahmi do súkromia, nie je možné nástroje kontroly, ktorými by sa mohlo zasiahnuť do súkromia využívať ex post. Aj tu tak vzniká tlak na služobné úrady, aby si vytvorili také kontrolné mechanizmy a procesy, ktoré eliminujú možnosti ľudského zlyhania a ohrozenia činnosti služobného úradu.

Na to, aby bol zásah do súkromia legitímny, je potrebné v prvom rade vymedziť dôvody, z ktorých je zrejmá nevyhnutnosť, t.j. relevantný cieľ, ktorý by mal byť špecifikovaný veľmi konkrétne tak, aby bolo možné posúdiť, či sa výsledky zásahu do súkromia použili na dosiahnutie deklarovaného cieľa. Nie je možné dôvody monitorovania vymedziť všeobecne.

Pri skúmaní proporcionality zásahu do súkromia je žiaduce skúmať jeho dôsledky na štátneho zamestnanca, ktoré by mali byť čo najmiernejšie vo vzťahu k deklarovanému cieľu a využitiu jeho výsledkov. Povaha a rozsah zásahu do súkromia by mal byť obmedzený na dosiahnutie iba nevyhnutných výsledkov.

V prvom rade je však potrebné nastaviť procesy tak, aby mal vedúci zamestnanec, prípadne útvar vnútornej kontroly iné nástroje ako zabezpečiť ochranu služobného úradu pred zneužitím informácií, právomocí, financií, či majetku. Konkrétne môže ísť o účinné nastavenia prístupových práv, zakotvenie princípu „need to know“, nastavenie obmedzení vstupu do databáz a informačných systémov s citlivými údajmi, blokovanie takých stránok, ktorým by mohlo prísť k zneužitiu, dôsledné oddelenie kompetencií, krížová kontrola, efektívne využívanie inštitútu vnútorného auditu, či pravidelné vyhodnocovanie analýzy rizík ako prostriedku k skvalitňovaniu nastavených procesov, nástrojov, či obmedzení.

Na záver je potrebné poukázať na nedostatočnú právnu úpravu zásahov do súkromia tam, kde sú najlegitímnejšie, a to v právnej úprave služobného pomeru príslušníkov. Hoci o legitimite niet pochýb, základná zákonná úprava absentuje, a to napriek tomu že Dohovor výslovne definuje „zákonný“ základ ako nevyhnutnú podmienku zásahu do súkromného života.