Civil service relationship and the claims of the deceased civil servant survivors

doc. JUDr. Jarmila Pavlátová, CSc.*

Annotation

This paper deals with the several aspects of civil servant´s claims for the compensation of damages caused by the accidents at work and the occupational diseases and on the base of this problematics It raises the question on the relationship between the Civil Service Act and the Labour Code.

I. Úvodní poznámky

Schválením služebního zákona a jeho účinností[1], české právo zná poměrně rozsáhlou skupinu zaměstnanců, jejichž právní poměry se výrazně liší od právního postavení ostatních zaměstnanců. Jejich činností realizuje stát státní správu a klade tak na tyto zaměstnance zvýšené nároky, především v oblasti nároků na kvalitu jejich práce, znalosti i odbornost. Zvýšené nároky jsou kladeny i na podmínky, za nichž je tato činnost vykonávána: ve srovnání s ostatním zaměstnanci mají státní zaměstnanci při výkonu státní služby zvýšené povinnosti a některé omezení, což na druhé straně by mělo být vyváženo zakotvením některých výsad.

Tyto vztahy jsou pojímány jako vztahy veřejnoprávní[2] a ze znění zákona je zřejmá snaha je výrazně odlišit od soukromoprávních pracovních vztahů, nicméně zůstávají i nadále vztahy závislé práce.

Zcela logicky služební zákon vyvolá řadu diskuzí uvažujících, které odlišnosti právní úpravy jsou dány zvláštní povahou pracovní činnosti těchto zaměstnanců a která specifika současné právní úpravy vyplývají ze snahy jejich odlišnost zdůraznit.

Uvedení zákona do života nebylo jednoduché. Ostatně současný služební zákon není prvních schváleným zákonem tohoto typu v České republice; předcházelo mu přijetí zákona č. 218/2002 Sb. o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a státních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), který však nevstoupil v účinnost.

Není nic neočekávaného, že služební zákon vyvolával diskuze a rozdílná stanoviska nejen při své přípravě, ale i při svém používání a vyvolává je doposud. V této souvislosti je třeba positivně ocenit bezodkladné vydání komentáře[3], který usnadnil problematiku pro širokou veřejnost a musel se vypořádat z celou řadou nejasností a otevřených otázek.

Na řadu kritických připomínek sice reagovala novelizace služebního zákona, a to zejména změnou těch ustanovení, které ztěžovaly aplikaci používání služebního zákona v praxi. Nicméně se i nadále objevují kritická stanoviska (oprávněná i neoprávněná), poukazující na určité nedostatky, popř. zaměřující se i na novelizaci zákona. Zcela určitě by služební zákon mohl doznat výrazných zlepšení, vyžadovalo by to však širokou diskuzi, a to nejen ke konkrétním dílčím úpravám, ale i na širokém teoretickém základu k zákonu jako celku.

Tento příspěvek si neklade za cíl řešit tyto zásadní otázky, pouze reaguje na určitý námět vyjádřený v diskusi – možná spíše stručnou poznámku – který však ve mně vyvolal celou řadu pochybností.

II. Nároky pozůstalých v případě smrti státního zaměstnance následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání

V rámci diskuze, do jaké míry novelizace služebního zákona odstranila či neodstranila jeho stávající nedostatky, se objevila i poznámka k problematice náhrady za majetkovou i nemajetkovou újmu v případě pracovního úrazu nebo nemoci z povolání státního zaměstnance, popř. jeho smrti v důsledku těchto událostí. Přesněji řečeno, kritika spočívala v tom, že služební zákon sice zabezpečuje příslušná práva státnímu zaměstnanci, avšak nezajišťuje je – na rozdíl od všech ostatních zaměstnanců – pro pozůstalé po státním zaměstnanci, pokud následkem pracovního úrazu nebo nemoci zemřel, protože se o nich výslovně nezmiňuje.

Není pochybností – pokud tomu tak skutečně je – pak by tento stav trval již více než tři roky a skutečně by vyžadoval zásadní opatření.

Podívejme se však nejprve na současný právní stav, zde skutečně z něj vyplývá popsaná situace. Služební zákon se uvedeným problémem zabývá poměrně stručně, a to v ustanovení § 124 odst. 1 SZak, kde říká, že „odpovědnost služebního úřadu za škodu vzniklou státnímu zaměstnanci se řídí zákoníkem práce. Vnitřním předpisem se pro tyto účely rozumí služební předpis. Zabezpečení státního zaměstnance při služebním úrazu nebo nemoci z povolání se řídí zákoníkem práce“. V dalších odstavcích tohoto ustanovení pak zákon pouze konstatuje, že „služebním úrazem se pro účely tohoto zákona (rozuměj služebního zákona) rozumí pracovní úraz“ a dále rozšiřuje úpravu, podle níž „služební úřad odpovídá státnímu zaměstnanci za škodu na jeho majetku, pokud mu byla tato škoda způsobena pro plnění jeho služebních úkolů“.

Uvedeným konstatováním text služebního zákona k dané problematice končí. Lze uznat, že formulace zákona je z hlediska současného platného právního stavu sice poněkud nepřesná, protože služební zákona hovoří o „zabezpečení“ státního zaměstnance v případě pracovního (služebního) úrazu nebo nemoci z povolání, aniž respektuje terminologii zákoníku práce, který v daném případě hovoří o „náhradě majetkové a nemajetkové újmy“, konkrétně o povinnosti zaměstnavatele k náhradě škody při pracovních úrazech a nemocech z povolání. Osobně jsem však přesvědčena, že zákonodárce si nejenom této nepřesnosti byl vědom, ale že se snažil překlenout tímto neutrálním vyjádřením nejistotu, která panovala v závěrečném období přípravy služebního zákona v tom, jaká koncepce právní úpravy pracovních úrazů a nemocí z povolání bude skutečně zvolená: zda koncepce odpovědnosti zaměstnavatele za škodu, upravenou zákoníkem práce či koncepce sociálního pojištění, konkrétně v podobě úrazového pojištění zaměstnanců[4].

V této době byly tedy paralelně platnou součástí právního řádu dvě platné právní úpravy dané problematiky a to jednak:

1. zákon č. 266/2006 Sb. o úrazovém pojištění zaměstnanců, který byl koncipován na principu sociálního pojištění a u něhož se původně předpokládalo, že jeho účinnost nastane s ročním odstupem od účinnosti druhého zákoníku práce k 1. 1. 2008 a k tomuto datu že převezme úpravu, do té doby zahrnovanou jako nedílná část zákoníku práce
2. vzhledem k časovému rozdílu účinnosti druhého zákoníku práce a zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců se jako dočasná úprava zachovala odpovědnost zaměstnavatele za pracovní úrazy a nemoci z povolání v zákoníku práce v rámci přechodných ustanovení zákoníku práce s tím, že tato ustanovení (§ 365 až 393a ZP) budou zrušena v okamžiku účinnosti zákona č. 266/2006 Sb.

Situace se ovšem vyvinula odlišně, účinnost zákona č. 266/2006 Sb. byla opakovaně odsunována a posléze v roce 2015 byl zákon zrušen. Problematika pracovních úrazů a nemocí z povolání se stala standardní součástí úpravy zákoníku práce, ovšem nikoli na principu sociálního pojištění, ale na principu odpovědnosti zaměstnavatele za škodu (§§ 269 až 275 ZP).

Definitivní volba koncepce náhrady škody za pracovní úrazy a nemoci z povolání znamená, že odkaz na příslušné ustanovení zákoníku práce, obsažený v § 124 SZak je zcela namístě a nepochybně zajišťuje státnímu zaměstnanci v případě služebního úrazu nebo nemoci z povolání stejné právní nároky jako všem zaměstnancům pracujících v rámci pracovního poměru, popř. na základě dalších individuálních pracovněprávních vztahů. Odpovědnost služebního úřadu v případě služebního úrazu nebo nemoci z povolání je tedy koncipována jako odpovědnost za výsledek, platí shodné vymezení liberačních důvodů i celá soustava druhů jednotlivých náhrad, podmínky vzniku nároku na ně a rozsah jejich poskytnutí, včetně náhrad pozůstalým.

Za neakceptovatelné stanovisko, v krajním případě za stanovisko sporné, však považuji názor, že v případě smrti státního zaměstnance následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání nejsou zajištěny jiným osobám, především pozůstalým, ty nároky, které pro tyto osoby vyplývají obecně ze zákoníku práce, s odůvodněním, že odkaz na zákoník práce v § 124 SZak. výslovně zmiňuje pouze zabezpečení státního zaměstnance.

Konkrétně se jedná o následující nároky na náhrady:

1. nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů spojených s léčením a náhradu přiměřených nákladů na pohřeb v zákonem stanoveném rozsahu přísluší osobám, které tyto náklady vynaložili;
2. nárok na náhradu nákladů na výživu pozůstalých přísluší těm osobám (pozůstalým), kterým zemřelý zaměstnanec výživu poskytoval nebo byl povinen poskytnout, a to v rozsahu stanoveném zákoníkem práce (§ 271b ZP) a po dobu, kterou je podle zákona povinen poskytovat;
3. nárok na jednorázové odškodnění pozůstalých přísluší ve stanovené výši pozůstalému manželovi, popř. partnerovi, nezaopatřenému dítěti a v případě společné domácnosti i rodičům zesnulého zaměstnance, popř. i jednomu z rodičů žijícímu ve společné domácnosti;
4. náhrada věcné škody přísluší s omezením vyplývajícím z § 265 odst. 3 ZP dědicům zemřelého zaměstnance.

Současná právní úprava náhrady škody při pracovním úrazu a nemoci z povolání tvoří v zákoníku práce nedílnou systémovou součást zákoníku práce[5].

Odpovědnost služebního úřadu za škodu vzniklou státnímu zaměstnanci stanovené v § 124 SZak zahrnuje v současné době v důsledku zrušení zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců tedy náhradu škody v celém rozsahu hlavy třetí včetně náhrad v případě smrti zaměstnance následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání.

Závěrem bych k danému problému uzavřela, že podle mého názoru nejsou důvody, aby podle současné platné právní úpravy bylo konstatováno, že nároky pozůstalých v případě smrti státního zaměstnance následkem služebního (pracovního) úrazu nebo nemoci z povolání byly považovány za zákonem neupravené. Považuji za legitimně neospravedlnitelné znevýhodnění určité skupiny osob, navíc osob, na které jsou ze strany státu kladeny zvýšené nároky.

Navíc zmíněný nárok by založil specifickou paradoxní situaci. Např. novelizované ustanovení § 178 SZak umožňuje služebnímu orgánu obsadit služební místo osobou v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, jestliže státní zaměstnanec dočasně nevykonává službu na služebním místě po dobu delší než jeden kalendářní měsíc. Rovněž tak se připouští, aby služební orgán obsadil služební místo s výjimkou místa představeného osobou v pracovním poměru na dobu určitou, a to do doby, než bude toto místo obsazeno státním zaměstnancem za předpokladu, že je vážně ohrožen řádný výkon služebního úřadu. V těchto případech se uzavírá pracovní smlouva a jako druh práce se sjednává vykonávaná činnost.

Pokud bychom však akceptovali názor, že nároky na náhrady v případě smrti státního zaměstnance následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání služební zákon nezajišťuje, nastal by následující situace: státnímu zaměstnanci na služebním místě by náležela náhrada škody pouze v omezeném rozsahu, zatímco zaměstnanci v pracovním poměru by vůči služebnímu úřadu náleželo odškodnění v plném rozsahu, přestože podmínky služebního poměru nesplňují.

Hovořili jsme až doposud o státních zaměstnancích, majících do jisté míry sui generis privilegované postavení. Nicméně je třeba zdůraznit, že diskriminační přístup by však nebylo možné akceptovat vůči žádné skupině zaměstnanců.

III. Služební zákon a jeho vztah k zákoníku práce

Formulací závěrečného stanoviska k danému problému, podle něhož nic nebrání aplikovat zákoník práce i pro přiznání náhrad pozůstalým po státním zaměstnanci zemřelém následkem služebního úrazu nebo nemoci z povolání - a podotýkám, že jde pouze o můj osobní názor, neprověřený soudní judikaturou – by bylo možno celou otázku uzavřít, kdyby se stále podvědomě nenabízela otázka, co vedl k názoru, že náhrady pozůstalým nepřísluší. Ustanovení § 124 SZak vymezuje právní úpravu pro danou oblast odkazem na zákoník práce. Jinými slovy pro náhradu škody to znamená stanovisko, že zákoník práce lze použít služební poměry jen tehdy, pokud na něj služební zákon odkazuje. Jaksi hluboko pod formulací dílčího konkrétního problému spočívá – možná neuvědoměle – stanovisko, že vztah mezi zákoníkem práce a služebním zákonem spočívá výhradně na principu delegace a vylučuje princip subsidiarity.

Ve vývoji pracovního práva jsme se s tímto problémem setkali v prvním znění druhého zákoníku práce, kde na základě znění § 4 bylo vyloučené subsidiární použití občanského zákoníku a byl připuštěn pouze princip delegace[6]. Negativní dopady tohoto legislativního přístupu řešil Ústavní soud[7], a to ve prospěch subsidiarity. Na rozdíl od tehdejší situace však služební zákon princip subsidiarity sice nezakazuje, tzn. nevylučuje, aby byla v případě potřeby použita úprava obsažená v zákoně obecnější povahy. I když jde v případě služebních poměrů o výrazně speciální případ pracovních vztahů, stále se jedná o závislou práci ve smyslu § 2 ZP a v tomto smyslu je služební zákon ve vztahu k zákoníku práce právním předpisem speciálním a tudíž subsidiárně použitelným[8].

Zároveň je třeba poznamenat, že reálná možnost využít subsidiarity je fakticky výrazně omezena, a to poměrně častým použitím odkazů na zákoník práce, takže v běžném uživateli může vzniknout dojem, že ustanovení zákoníku práce jsou použitelná pouze tehdy, pokud tak stanoví služební zákon, i když výslovně takový závěr v textu služebního zákona obsažen není. Je však nepochybné, že odkazů na zákoník práce je ve služebním zákoně poměrně mnoho a že pokrývají podstatnou část právního postavení zaměstnance. Na vytvoření konkrétní podoby vztahu mezi služebním zákonem a zákoníkem práce se tedy převážně podílí metoda delegace, vezmeme-li v úvahu počet a význam použitých odkazů. Vzniká však otázka, do jaké míry je použitelná i metoda subsidiarity a podle mého názoru v některých případech i analogické použití zákoníku práce?

Podle ustanovení § 116 SZak má např. služební úřad vytvářet podmínky pro sladění rodinného a osobního života státních zaměstnanců ve výkonu služby. Tento závazek zcela přirozeně se promítá zejména v organizaci pracovní doby, jejího rozvržení, stanovení její délky; podobně i do problematiky péče o děti, úpravy podmínek státních zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením apod. V řadě těchto otázek může přijít v úvahu použití zákoníku práce, popř. jiných pracovněprávních předpisů.

Zákoník práce na rozdíl od služebního poměru má i např. ustanovení, které určitým způsobem preferuje rodinné příslušníky, kteří žijí se zaměstnancem ve společné domácnosti a zajišťuje jim určitý rozsah majetkových (mzdových) nároků zaměstnance v případě jeho smrti mimodědická řízení (§ 328 ZP). Umožňuje tak případně zmírnit bezprostřední dopad do úhrady nákladů na domácnost, na jejichž úhradě se státní zaměstnanec podílel. Bude toto ustanovení subsidiárně použitelné i ve vztahu ke státním zaměstnancům? A bude použitelné i ustanovení § 328 odst. 2) o zániku některých peněžitých práv zaměstnavatele nebo jeho použití ve služebních vztazích nepřichází v úvahu. Nebo služební zákon použitelnost těchto ustanovení nepředpokládal, protože na ně neodkázal?

IV. Závěry

Problematika náhrady škody v případech pracovního (služebního) úrazu nebo nemoci z povolání státních zaměstnanců lze podle mého názoru podle § 124 SZak podřídit úpravě v zákoníku práce. Zásadně však je třeba důsledně analyzovat teoreticky i z hlediska praktických dopadů vztah služebního zákona a zákoníku práce.

Podobných otázek může vzniknout více a nepochybně může vzejít ve vztahu mezi služebním zákonem a zákoníkem práce řada interpretačních potíží teoretické a praktické povahy.