Kontrola legálnosti pracovněprávních vztahů
Inspection of legality of labour-law relation
JUDr. Dana Kolaříková*
Abstract
Effective from 1 January 2012 the Employment Law n. 435/2004 C. was amended indirectly by the amendment of the Inspection Law, which was brought by the law n. 1/2012 C. This amendment not only changes substantially the authority of the Ministry of Labour and Social Affairs and Employment Office, but it especially means a change in proving the existence the labour-law relation for employers. The amount of sanction has markedly changed as well. In the article the essential extent of changes will be stated, contemplation of suitability of the new legislation, primarily matters concerning the suitability of setting the limits for the minimal sanction for the amount of 250,000,- Kč and the maximal one up to 10,000,000 Kč for the employer. The contribution engages in annual schedule of actions of the State Liaison Office for the year 2012. It is essential to mention that after processing this contribution the Czech Government declared that the law is inappropriately strict and currently another amendment is being prepared.
I.
Nově je v ust. § 136 zákona o zaměstnanosti uložena povinnost právnické nebo fyzické osobě, mít v místě pracoviště kopie dokladů prokazujících existenci pracovněprávního vztahu a dokladů, které je povinna uchovávat podle ust. § 102 odst. 3 zákona o zaměstnanosti tj. že zaměstnavatel je povinen uchovávat kopie dokladů prokazujících oprávněnost pobytu cizince na území ČR, a to po dobu trvání zaměstnání a dobu tří let od skončení zaměstnávání tohoto cizince. Došlo i ke změně v ust. § 132 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, kdy, jestliže fyzická osoba nesplní povinnost stanovenou v § 132 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, tedy předložit zaměstnanci orgánu kontroly osvědčení totožnosti a prokázat, že fyzická osoba zdržující se na pracovišti kontrolované osoby, vykonává práci na základě pracovněprávního vztahu, nebo na základě jiné smlouvy (u cizinců pak tento musí předložit povolení k zaměstnání a povolení k pobytu zelenou nebo modrou kartu), za nesplnění této povinnosti může kontrolní orgán uložit pokutu zaměstnanci až do výše 10.000 Kč, a to opakovaně, nejvýše však do částky 100.000 Kč. Dříve byla sankce pro zaměstnance nejvýše do částky 50.000 Kč, nyní se však výše nejvýše přípustné sankce zdvojnásobila. Dále bude pojednáno i o sankcích na straně zaměstnavatele, kdy je změna nejméně přípustné sankce a nejvýše přípustné sankce ještě výraznější.
V praxi to znamená to, že je dána bezpodmínečná povinnost právnické nebo fyzické osoby, mít v místě pracoviště kopie dokladů prokazujících existenci pracovněprávního vztahu. Státní úřad inspekce práce vydal metodický pokyn k tomu, aby byl zajištěn jednotný postup při provádění kontrol nelegálního zaměstnávání. Kontroly provádějí oblastní inspektoráty Státního úřadu inspekce práce a zaměstnavatel je povinen v souladu s ust. § 9 odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekce práce, vytvořit podmínky k výkonu kontroly a poskytnout součinnost odpovídající oprávněný inspektor. Zaměstnavatel je povinen inspektorovi předložit doklad prokazující existenci pracovněprávního vztahu, a to v listinné podobě, tedy kopie pracovních smluv, dohod o provedení práce a dohod o pracovní činnosti včetně kopie dokladů prokazujících oprávněnost pobytu cizince na území ČR na každém svém pracovišti, kde se koná kontrola, a to již v průběhu této kontroly.
Pakliže by zaměstnavatel nepředložil doklady přímo při kontrole a na pracovišti, je to považováno jako nelegální práce a dodatečné předložení těchto dokladů nemá vliv na hodnocení nelegální práce. Zmíněný pokyn je závazný od 1.4.2012 pro všechny inspektory a další osoby, které se na kontrolách podílejí. Kontrolní orgány v případě, provádí-ly kontrolu u zaměstnavatele, který má více pracovišť s malým počtem zaměstnanců, nebo jestliže to vyžaduje zvláštní povaha jeho činnosti, toleruje pouze to, že kontrolovaná osoba předloží kopii pracovních s mluv či dohod uložených v elektronické podobě. Tedy kontrolovaná osoba má nascenované originální smlouvy na paměťových mediích, např. CD, DVD, flashdiscích a může v průběhu kontroly vytisknout tento doklad prokazující existenci pracovněprávního vztahu a další doklady, které jsou povinni uchovávat podle 102 odst 3. zákona o zaměstnanosti a doložit kontrolorovi tyto již v průběhu kontroly. Ministr práce a sociálních věcí Jaromír Drábek uvedl, že zcela nepřípustná je pro něj praxe, kdy se doklady mohou kontrole předávat zpětně, někdy i s prodlevou dnů či týdnů. Toto své stanovisko zdůvodnil tím, že takovýto postup v minulosti dával prostor pro případné machinace a vytváření následně dosud neexistujících smluv či dohod. Pan ministr dále uvedl, že správní úřady a jejich zaměstnanci nejsou povoláni k tomu, aby příslušná ustanovení zákona o zaměstnanosti aplikovali způsobem, který by byl ovlivněn jejich postoji a aby hledali nebo realizovali odlišná výkladová stanoviska.
Tuto problematiku jsem konzultovala se Státním úřadem inspekce práce v Opavě a bylo mi potvrzeno, že všichni inspektoři postupují jednotně a důsledně a pokud zaměstnavatel nepředloží na svém pracovišti kopii dokladů prokazujících legálnost práce, je toto považováno za nelegální práci, což vede k uložení sankce za správní delikt dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti v minimální výši 250.000 Kč. Za tento správní delikt pak může inspektorát uložit sankci až do výše 10 mil. Kč. Za první měsíc účinnosti novely zákona o zaměstnanosti tak již byly vyměřeny sankce ve výši několika milionů korun.
Znamená to tedy, že provede-li přednášející určitou přednášku na základě dohody o provedení práce např. na naší Právnické fakultě Západočeské univerzity, musí před tím, než počne vykonávat činnost na základě dohody o provedení práce, mít uzavřenou dohodu o provedení práce v písemné formě, i fyzická osoba musí prokázat, že existuje pracovněprávní vztah, stejně tak zaměstnavatel pro případ kontroly musí na místě prokázat, že existuje v písemné formě dohoda o provedení práce.
S tímto problémem se potýkám i v mé advokátní praxi, kdy se na mě počátkem května obrátil jeden z mých klientů s dotazem, jak prokazovat legální zaměstnání dle zákona o zaměstnanosti. Jedná se o firmu, která na každém svém pracovišti, a to zejména na stavbách, musí prokazovat kopie pracovní smlouvy, dohody o pracovní činnosti či dohody o provedení práce. Mému klientovi se výklad Ministerstva práce a sociálních ČR věcí nelíbí, protože je pro něj dost těžko myslitelné, aby každý z jejích montérů měl stále u sebe kopii pracovní smlouvy ani elektronická podoba pro něj není přijatelná, neboť stavbyvedoucí a mistři nemají na jednotlivých stavbách k dispozici počítač. Proto tento můj klient chtěl problém vyřešit kartičkou zaměstnance, na které by byla podobizna fotografie zaměstnance, jeho jméno, jeho funkce, jeho osobní číslo a na kartičce by bylo uvedeno, že v případě potřeby ověření totožnosti pracovníka, se má zavolat na personální oddělení společnosti s uvedením telefonického čísla na této kartičce. Podotýkám, že můj klient absolvoval registraci a osvědčení podle zákona o ochraně osobních údajů. Po prostudování příslušné problematiky a výkladu Ministerstva práce a sociálních věcí ČR a metodického pokynu Státního úřadu inspekce práce jsem dospěla k závěru, že nemohu mému klientovi tento postup doporučit a vystavit ho tak nebezpečí vysoké pokuty. Z metodického pokynu zcela jasně vyplývá, že na každém byť dislokovaném pracovišti, musí být k dispozici v listinné podobě požadované doklady, či v elektronické podobě tak, aby je bylo možné na místě kontroly vytisknout. V praxi to tedy v určitých provozech bude působit velké praktické problémy, nicméně bezpodmínečná povinnost právnické nebo fyzické osoby mít v místě pracoviště kopie dokladu prokazujících existenci pracovně právního vztahu je dána a nemůže jí nahradit žádná takováto kartička i když zaměstnavatel splní povinnosti dané mu zákonem o ochraně osobních údajů. Vedoucí personálního oddělení této firmy, která má asi 500 zaměstnanců nemohla pochopit, proč musí prokazovat existenci pracovněprávního vztahu u osob, které pracují ve firmě již několik let a je přeci tedy zcela zřejmé, že za tyto zaměstnance provádí odvody příslušné správě sociálního zabezpečení a zdravotním pojišťovnám. S ohledem na stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí je však zřejmé, že nelze dodatečně předložit doklad prokazující pracovněprávní vztah, nýbrž tyto doklady musí být k dispozici v průběhu kontroly a nelze toto dodatečně zhojit.
Domnívám se, že nejnižší přípustná výše pokuty ve výši 250.000 Kč je nepřiměřeně přísná, tímto způsobem se s nejvyšší pravděpodobností nebude potírat nelegálnost zaměstnávání, když ti zaměstnavatelé, kteří obchází zákon, si vždy určitou cestu najdou a naopak drobné živnostníky zaměstnavatele, kteří poctivě zaměstnávají několik let zaměstnance a není jim známa tato povinnost, postihne sankce v této nepřiměřené výši, která může být pro drobného podnikatele likvidační.
II.
Měla jsem možnost seznámit se i s ročním programem kontrolních akcí Státního úřadu inspekce práce na rok 2012. Tento návrh ročního programu kontrolních úkolů byl zpracován v souladu s ust. § 4 odst. 1 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce. V programu byly zohledněny a promítnuty výsledky analýz za rok 2010 a 2011 a poznatky z kontrolní činnosti v tomto období. Státní úřad inspekce při sestavování tohoto ročního programu vycházel ze strategie Evropské unie a Národního akčního programu bezpečnosti a ochrany zdraví při práci ČR na léta 2009 až 2010. Na prvních místech kontrolních úkolů na rok 2012 jsou tyto kontrolní úkoly:
- kontrola dodržování pracovněprávních předpisů agenturami práce
- kontrola dodržování povinností zaměstnavatelů podle zákona č. 435/2004 Sb., zákona o zaměstnanosti
- mimořádné kontrolní akce zaměřené na oblast nelegální práce a pracovněprávních vztahů
- kontrola nelegálního zaměstnávání občanů v ČR a cizinců
Dnem nabytí účinnosti novely zákona o zaměstnanosti kontrolní činnost na tomto úseku nově vykonávají na místo Úřadu práce ČR Státní úřad inspekce práce a Oblastní inspektoráty práce s výjimkou kontroly průměrného měsíčního výdělku pro účely stanovení výše podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci, kdy je kontrolní oprávnění ponecháno na krajských pobočkách Úřadu práce. K naplnění cílů tohoto úkolu jsou využívány personální kapacity inspektorů zapojených do projektu „efektivní systém rozvoje zaměstnanosti, výkonu komplexních kontrola potírání nelegálního zaměstnávání v ČR“, který je spolufinancován z prostředků Evropského sociálního fondu v rámci Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost. Již v předchozích dvou letech byly prováděny kontroly zaměřené na oblast zaměstnanosti a nelegální práce, pracovních vztahů a i pro letošní rok v souladu se záměrem Ministerstva práce a sociálních věcí zůstávají jednou z priorit v kontrolní činnosti orgánů inspekce práce. Vzhledem k tomu, že kontrolní působnost přešla od 1.1.2012 plně na Státní úřad inspekce práce a Oblastní inspektoráty práce, kontroly již nebudou prováděny společně s kontroly Úřadu práce ČR, ale pouze ve spolupráci s Českou správou sociálního zabezpečení. Cílem této mimořádné kontrolní akce je zaměřit se na ty oblasti podnikání, kde je reální předpoklad nebo již existují signály výkonu nelegální práce a porušování pracovněprávních předpisů v oblastech, které jsou časté a společensky nepřijatelné, tj. zastřený výkon závislé práce, vznik, změna a skončení pracovního poměru. Celkem bude na území ČR provedeno nejméně 6 mimořádných kontrolních akcí a pokud se týká kontroly nelegálního zaměstnávání občanů ČR a cizinců, pak roční program kontrolních akcí Státního úřadu inspekce práce na rok 2012 poznamenává ve zdůvodnění tohoto kontrolního úkolu, že Česká republika díky nelegální práci přichází ročně na daních a povinných odvodech a výplatě různých typů sociálních dávek až o 5miliard. Kč. Na legislativní změny navazuje i projekt nazvaný Efektivní systém rozvoje zaměstnanosti výkonu komplexních kontrol a potírán nelegálního zaměstnávání v České republice, který je spolufinancován z prostředků Evropského sociálního fondu v rámci Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost. Státní úřad inspekce práce v rámci tohoto kontrolního úkolu předpokládá, že realizací projektu dojde k systémovému sjednocení kontrolní činnosti, zvýšení efektivnosti prováděných kontrol a současně projekt předpokládá snížení administrativní zátěže podnikatelských subjektů. S tím posledně uvedeným příliš nesouhlasím, mám za to, že naopak administrativní zátěž podnikatelských subjektů je vyšší.
Pokud se týká samotných kontrol, bude využíván potencionál a zkušenosti inspektorů u řad kontrolorů Úřadu práce ČR, kteří se od 1.1.2012 stali zaměstnanci Státního úřadu inspekce. Počet kontrolorů se zvýšil na 400 kontrolorů v rámci České republiky, Oblastní inspektoráty byly vybaveny novými vozidly, mají k dispozici v tomto vozidle počítač, aby mohli přímo na závěr kontroly sepsat na místě protokol, ihned řízení ukončit a uložit na místě pokutu. Takže je zřejmé, že inspektoři budou lépe materiálně vybaveni, než v předchozím období, což by mělo přispět ke kvalitě kontroly.
Závěr
V závěru lze konstatovat, že dle mého názoru je novela zákona o zaměstnanosti nepřiměřeně přísná, stanoví-li pro zaměstnavatele nejnižší možnou výši uložené pokuty ve výši 250.000 Kč, vůbec nekoresponduje se zásadou odstranění tvrdosti zákona ve správním řízení a je otázkou, zda tato úprava přispěje k odstraněn nelegálních pracovněprávních vztahů.
* Odborný asistent Katerdy pracovního práva a práva sociálního zabezpečení Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni.